1、1香港廉政建设及其启示摘 要香港是目前世界上公认的廉政工作做得好的地区，但在上世纪 70年代中期以前并非如此。香港在短期内实现由乱到治、由贪到廉，他们探索出的成功廉政模式，即编织密而不漏的廉政法网，设立独立权威的反腐败专门机构，塑造覆盖全社会的廉洁文化等重要举措，值得我们认真研究和借鉴。 关健词香港；廉政建设；启示 香港廉政建设起步虽晚，但成效有目共睹，他们探索出的廉政建设成功模式，对大陆目前的反腐败和廉政建设具有重要的借鉴意义。 一、从清廉指数看香港廉政建设的公认度 近几十年来，香港廉政建设成效显著，在透明国际每年发布的清廉指数（又称贪污指数、贪污观感指数）排行榜上，一直跻身世界前列，并长期
2、保持亚洲第二的排名。 透明国际（Transparency International，简称 TI） ，是国际上著名的反腐败非政府组织，该组织从 1995年开始，每年对世界上有关国家和地区的腐败状况进行调查，并据此发布这些国家和地区的清廉指数（Corruption Perception Index，简称 CPI）排名。这一数据是根据对该国大约 10个不同领域调查结果的加权平均，通常是以企业界、风险分析家、一般民众等为调查对象，由调查对象凭借自身经验和感觉对被调查国家和地区进行 0到 10的评价打分，得分越高，表示腐败程度越低。21为了便于比较，一般将清廉指数所反映的国家（地区）的腐败状况大体上分
3、为四类：即廉洁国家地区（得分在 10-8.0之间） ；比较廉洁国家地区（或腐败程度比较轻微，得分在 8.0-5.0 之间） ；腐败比较严重国家地区（得分在 5.0-2.5之间） ；极端腐败国家地区（得分在 2.5-0之间） 。透明国际自 1995年开始发布清廉指数，当时所调查的样本国家和地区仅为 41个，以后逐年增加，到 2002年超过 100个，2011 年达到 183个。即使样本数是初期的 4倍以上，但香港排名不仅未见下降，反而稳步上升，近年来一直在前 15名之内。尽管清廉指数能否客观反映一个国家和地区的贪腐状况还存在争议，透明国际也曾经声明，排行榜前列的国家和地区未必就无腐败现象，但能连
4、续多年稳居排行榜前列，表明香港作为廉洁地区的评价，已经得到了世人的一致公认。 二、香港廉政建设实践 20 世纪 70年代中期，是香港廉政建设的分水岭。在此之前，香港的公共部门特别是负责查处腐败的警察系统，贪腐盛行，民怨沸腾。当香港在 20世纪 70年代开始实施反腐败策略时，许多人都对其能否成功表示怀疑。如今，香港早已成功地实现由乱到治的历史性转变。 （一）逐步走向完备的反腐倡廉法律法规 香港的廉政建设，从建立健全反腐败的法律法规为起点，首先从法律上使腐败成为一种高风险行为。香港于 1971年颁布防止贿赂条例 ，1974年颁布总督特派廉政专员公署条例 ，1981 年颁布接受利益（总督许可）公告
5、。与以前颁布并实施的贿赂轻刑治罪条例和防3止贪污条例等，一起构筑起香港廉政建设的细密法网。 香港反腐败法律的特点，首先是比较科学。在香港，腐败行为的认定是没有数额限制的，收受 10元或 100元都是腐败。只要廉署有证据绝不会放过任何一个腐败的人，廉署既打老虎也打苍蝇。其次，对贪腐行为的处罚不断严厉。最早的反贪条例规定，对贪腐者处 2年以下徒刑，并处 500元以下罚款；1948 年条例修改为将刑罚提到最高 5年，罚款最高 1万元；1950 年又将最高刑罚提到 7年。上世纪七十年代最高刑罚提到 10年，罚款最高可达 10万元，后又增至 100万元。2第三，反腐败法律逐渐趋于完善。香港法律规定，贿款
6、及无法解释的财富全部没收，还明确规定了可受礼物的范围。针对贿赂具有很大隐蔽性，证据很难抓到等特点， 防止贿赂条例规定：任何现任或曾任官方雇员的人，享受高于与其现在或过去的公职薪俸相称的生活水准，或控制与其现在或过去的公职薪俸不相称的金钱资源或财产，除非就其如何能维持该生活水准或就该等金钱资源或财产如何归其控制向法院作出圆满解释，否则即属犯罪。3这一规定克服了原有法律中当事人无须证明自己无罪、有权保持沉默的规定，使反贪法律的有效性、威慑力大为增加。 （二）高度独立权威的反腐败机构 香港廉署于 1974年 2月成立，香港回归后，廉署及相应的机制继续保留。在廉署成立前，香港的反腐败机构隶属于警察系统
7、，而当警察系统变得十分腐败时，缺乏独立性的反贪机构也就自然难有所作为。廉署的成立彻底改变了这种状况，作为专门的反贪机构，廉署从警察系统中完全独立出来，具有高度的独立性与权威性。 4组织机构的独立性。按照香港法律规定，廉署完全独立于政府架构，廉署只需向行政长官（香港回归前为总督）1 人负责，只有行政长官 1人有权向廉署发号施令。廉署不属于公务员体系，不受一般法律及政府法规约束。4 人员的独立性。廉署人员的任命、聘用，严格按法律规定执行。廉政专员和副廉政专员，由特区行政长官（回归前为港督，下同）委任。廉署其他人员的雇用条件必须经过特区行政长官的批准。对职员的培训教育，自主进行。职员的提升和解聘自成
8、系统，不受公务员制度和其他制度的制约。5 财政上的独立性。廉署的财政经费由香港特别行政区政府直接划拨，独立支配。 廉署拥有法律赋予的一系列特别权力。包括调查、搜查和拘捕等方面的特权，能有效地发挥廉署职员的侦破积极性，使通常是秘密进行的调查能避开各种障碍，对贪污人员形成突然的、出其不意的打击。凡获廉政专员授权的任何廉署人员，如果有理由怀疑某人触犯防止贿赂条例 、 廉政公署条例或舞弊及非法行为条例 ，或身为政府雇员因滥用职权犯勒索罪名时，可以不用拘捕令，而将其逮捕。6 廉署职权的行使有较为切实的法律保障。 廉政公署条例规定，任何个人或部门不得以任何借口阻碍廉署人员执行公务，否则可被起诉。7 （三）
9、标本兼治的综合治腐方略 香港廉政建设的一个显著特点，是教育、预防、执法“三管齐下”的综合治腐方略。 廉政公署专业守则规定：“廉政公署致力于维护本5港公平正义，安定繁荣，务必与全体市民齐心协力、坚定不移，以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉。 ”8廉署无论从机构设立、功能配置，还是运作方式来看，都体现了执法、预防、教育“三管齐下”的方针，即在加强对贪污腐败调查、监控与惩戒的同时，使用一种高度专业化的防微杜渐的方法，来切实防贪堵漏，以减少贪污腐败的机会，并积极开展廉政教育，策动市民支持肃贪倡廉，致力于培养市民的责任感和良好道德。廉署设有执行处、防止贪污处、社区关系处等三个专职部门 ，这三个专职部门
10、分别承担调查、防范和宣传教育联络的职能，功能互补，相互配合。执行处是廉署中专司调查职能的部门，职责为接受、审阅和调查有关贪污的指控。防止贪污处是廉署中专司审查职能的部门，主要职责是审查政府部门和公共机构的工作制度，在调查研究的基础上发现其中可能导致贪腐的漏洞，并就如何预防提出改善的办法。社区关系处是廉署中最具特色的工作部门，该部门负责宣传教育和对外联络，主要工作任务是对反贪法例进行阐释，教育在校学生，使公务员、市民和学生认清腐败的危害，鼓励民众积极参与反贪腐斗争，举报贪腐，支持廉署工作。该处的宣传教育方式方法可谓多种多样，手法生动新颖。一是通过电视、电台、报刊、互联网等大众传媒，以公益广告、影
11、视宣传片、文章、 “廉署网页”等方式向全社会广泛宣传反腐倡廉，并介绍廉署工作动向，使民众能够很方便地了解廉署工作。二是廉署及其分区办事处直接派员深入社区，面对面地与社会各阶层联络沟通，进行宣传教育。三是根据不同服务对象不同特点，通过策划特定活动的方式，有针对性地对公务员、学生、商人、社区居民等特定人员进行宣传。特别值得一提6的是，廉署别具匠心地制作了系列卡通片向少年儿童传递诚实、公平和公正等正确价值观。9 （四）健全的监督举报制度 香港在民众监督方面成效突出。廉署在各区设有分区办事处，并设有 24小时服务的举报中心。由于香港制定有严格的举报人保密制度，在监督举报中，从未出现过举报者被泄密事件，
12、更不会发生举报人被打击报复事件。廉署将举报电话经常在电视报刊上向社会公开，并大力宣传对举报贪污腐败行为给予奖励，对知情不报者给予处罚，加之群众由于长期受到廉洁文化的熏陶而对贪污腐败的危害性有了深刻认识，从而自觉抵制腐败、举报贪腐，使贪污腐败无处藏身，从而使反贪法律的威慑力大为增强，对于贪污腐败起到强有力的遏制作用。 三、香港廉政建设的启示 （一）细密有致的法网为廉政建设提供了有力的法律保证 香港颁布的系列反腐倡廉法规包括：贿赂轻刑治罪条例 、 防止贿赂条例 、 防止贪污条例 、 总督特派廉政专员公署条例 、 接受利益（总督许可）公告等。经过不断修订完善，使得规定具体和处罚严厉成为香港廉政法规的
13、显著特征。有罪推定，即对官员不能对自己的金钱或财产作出圆满解释的即可定为有罪，更成为香港防止贿赂条例的显著特征。 （二）独立权威的专业化机构为廉政建设提供了有力的组织保证 香港廉署于 1974年成立，而上世纪七十年代恰恰是香港廉政建设的分水岭。廉署成立前，香港政治腐败，警匪勾结。廉署的成立改变了这7种状况，从此揭开了香港廉政建设的新篇章。 （三）深入人心的廉洁文化为廉政建设提供了广泛的群众基础 香港廉政公署专门设立社区关系处，负责开展廉政教育，策动市民支持肃贪倡廉，致力于培养市民的责任感和良好道德。注重通过大众媒介进行廉洁教育，并将廉洁教育作为学校的正式课程，廉洁文化的塑造“从娃娃抓起” 。
14、香港健全的群众监督举报制度，也是廉政建设取得成功的重要经验。参考文献 1孙晓莉.国外廉政文化概略M.北京：中国方正出版社，2007：257. 2陈丽君.香港廉政建设成功经验剖析J.广东社会科学，2002（2）. 368程景民.香港廉政公署M.北京：中国书籍出版社，2000： 31-33、239-269. 4王晖.香港廉政制度体系M.北京：中国方正出版社，2005：276. 59丁友勤.香港廉政制度对我们反腐败工作的启示J.党政干部论坛，2006（5）. 7谭湛明陈丽君.香港廉政制度的效能及发展趋势J.经济学家，1999（2）. 作者简介唐海歌（1976） ，女，江苏宿迁人，宿迁学院教师，硕8士，研究方向：地方政府管理及廉政建设理论。
