1、1智慧城镇建设的瓶颈与对策摘要“智慧城镇”是“智慧城市”的延伸。建设智慧城镇不仅可以提高城镇化质量，引领未来城镇发展方向，还可以呼应“智慧城市”建设，带来低碳、绿色、可持续发展的社会经济发展新模式，形成智慧“城、镇”变融发展的新局面。目前智慧城镇发展面临资金、技术、人才、行政权力和顶层设计等方面的瓶颈，可通过延续智慧城市建设部署、实施 ASP 服务外包、建立体制机制架构体系等措施得到有效解决。 关键词智慧城镇 智慧城市 瓶颈 时策 中图分类号F291 文献标识码A 文章编号1004-6623（2013）04-0030-04 一、从智慧城市到智慧城镇 适应新型城镇化建设的要求， “智慧城市”建设
2、理念逐渐被应用于城镇建设。住建部在 2013 年 1 月公布的首批 90 个智慧城市试点名单中，区（县）有 50 个，镇 3 个。 “智慧城镇”由此受到社会各界关注。 “智慧城镇”以网络化、数字化、生态化、幸福感为出发点，为城镇居民提供可以居住、生产、休闲、工作的便利环境，从而提高城镇居民生活质量，支持城镇创新和低碳发展。 “智慧城镇”是“智慧城市”的延伸。二者的相同点在于， “智慧城镇”和“智慧城市”都强调信息技术在提升居民生活品质方面的重要作用，都倡导借助信息手段“智慧”地进行城市或城镇管理，都主张智慧2建设应“低碳、环保，以人为本” 。不同点在于：两者智慧建设的内容和重点有所不同。对于大
3、城市来说，智慧建设应该注重应用以物联网、云计算、大数据、无线宽带、三网融合等新一代信息技术来解决现代的城市病问题。而对于大多数中小城镇来说，并没有出现大城市普遍存在的交通拥堵、环境污染、人口密度过大等问题，因而智慧建设的重点应该放在与民生相关的公共管理与服务系统的发展，如医疗、卫生、教育、体育、文化娱乐系统的发展。应结合自身特色，同绕自身功能定位，打造生态文明、可持续发展的特色产业，如特色制造产业、特色旅游产业、特色农业产业等。以为未来大量的转移人口提供更多的就业机会，并真正实现信息化、农业现代化和城镇化的深度融合。 二、智慧城镇建设的意义 改革开放以来，我国建制镇由 2173 个增加到目前的
4、 19249 个，数量上增加了 17076 个，再加上 1.8 万多个乡集镇，城镇的人口、地域和规模显著增长。经济总量提升，社会事业发展，综合实力增强，正在成为连接城乡和工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。建设“智慧城镇”意义重大。 （一）提高城镇化质量，引领城镇发展方向 智慧城镇建设代表了新型城镇化的发展方向。一是智慧城镇最能体现资源节约、环保节能和绿色经济本质。智慧城镇可避免造城运动等各种弊端。可借助现代信息技术，最大限度地实现经济和环境的协调发展。二是智慧城镇“以人为本” ，不仅具有优美的环境，便利的居住条件，还具有良好的教育、医疗卫生、文化娱乐等公共服务，以及创造大量就业
5、3机会的社会体系，因而能够有效吸引农村人口顺利迁移到城镇来安居乐业。 （二）支持经济转型，有助于构建低碳、绿色、可持续发展的新模式 我国城镇体系承担着巨大的社会功能。现在进城人口的 50%要靠城镇吸纳，将来农业人口的 25%30%也要靠城镇转化。我国有两万左右的小城镇，如果 1/3，甚至一半的城镇能发展为智慧城镇，不仅可以走出一条具有中国特色的农业现代化道路，还可以给国家带来低碳、绿色、可持续发展的新模式。 （三）呼应智慧城市建设，形成智慧“城、镇”交融发展的新局面 以三网融合平台的建设为例，小城镇的智慧建设更容易超越利益集团的分割，产生更加统一、更加集成的示范性智慧城镇建设方案。目前国内很多
6、城镇，如辽源、迁安、镇海、乐从、周浦、张浦等，在“智慧城镇”建设上都呈现了很强的生命力，这些经验一旦被应用到国内其它城镇，将带来发展的裂变效应，我国的智慧城镇建设也会快速呈现城市和城镇相互交融、全面铺开的新局面。 三、智慧城镇建设的瓶颈 2009 年以来，中国智慧产业蓬勃发展，如 2010 年我国的物联网产业总产值为 1900 亿元，2012 年就达到了 3600 亿元以上，年增速接近40%。智慧产业的发展为我国智慧城镇建设奠定了良好的基础，但智慧城镇建设仍面临诸多困难。 （一）城镇发展尚未形成有效合力，智慧城镇建设还存在一些制度4层面的障碍 目前社会上有关智慧城镇发展的意义、怎样发展等问题认
7、识不尽一致，导致政策资源和资金资源分散，国债发行和银行贷款等偏向地级以上城市，形成不了合力。制度层面还存在一些障碍。一是扶持政策缺乏协调。各地支持建设的智慧城镇，大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，很难形成协调联动的合力。二是规划管理水平偏低。镇一级规划普遍存在目标定位不明确、重点不突出现象。省、市、县、镇各级规划有欠衔接。三是地方财政配套困难。目前小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业广、部门多，正在探索的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，还很难适应市场经济发展要
8、求，很难适应城镇改革所带来的人、财、物等管理模式的变化。 （二）资金、技术、人才、行政权利上的固有瓶颈，成为智慧城镇建设的阻力 我国许多城镇的智慧建设已经取得了一定的成绩，但这只是初步尝试。而且案例大多在大都市周边或经济发达地区，指导意义还很有限。全国众多中小城镇在智慧建设中，面临的问题不少。如城镇依据其自身特色设计了独立的发展思路，而城市希望开发出统一的信息平台，城镇所建平台需要上级单位（市级）批准，平台所需资料也得向上级单位申取，不完全按照上级单位的步骤实施，城镇在具体建设时就会面临两难的局面。 5（三）顶层设计和数据标准的缺失，将导致智慧城镇建设的各自为政和信息孤岛问题 目前国内很多典型
9、城镇都提出了各自的“智慧城镇”建设方案，很容易造成重复投资和资源浪费，这也表明了智慧城镇建设顶层设计的缺失。目前项目建设多头管理、多头推进，包括发改委、经信委、科技主管部门等，都在推动智慧城镇建设的不同项目，缺乏统一的建设主管部门。 智慧城镇建设还普遍存在数据标准缺失的问题，包括技术标准、应用标准和服务标准。如同智慧城市一样，智慧城镇建设的信息系统也是由不同的厂商负责实施，由于缺少相应的接口标准和体系规范，它们各自为政，相互之间无法进行信息共享与业务集成，从而形成“信息孤岛” 。尽管元数据等技术可以实现和解决不同来源、不同类型、不同应用的数据融合，但是部门间的横向数据协同标准还存在行政体制区划
10、的制约。 四、推进智慧城镇建设的对策 我国的智慧城镇建设还处于探索起步阶段，需要基于国情，探索自己的发展道路。 （一）建设应由点到面、量力而行。延续城市标准、部署的基础上兼顾特色 鉴于目前的制度障碍和资金、技术、人才瓶颈，智慧城镇建设不宜一开始就把面铺得过大，或者进行超出城镇现有能力的盲目建设，应注重提高质量。智慧城镇建设应优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇；优先支持经济实力强、城镇区域密集的小城镇；优先支持有资源、有特色、有主导产业支撑的小城镇，形成抓好一个点、带动6一个面、影响一大片的效果。 此外，考虑基础、数据、平台、业务、运营及安全等网络服务的规模效应，智慧城镇建设应以顶
11、层设计框架为蓝本。延续城市的智慧部署，同时还应考虑到城镇自身在地域、产业、文化等方面的独特优势。智慧城镇建设应在坚持标准化的同时兼顾多样化，即在与智慧城市建设坚持共性标准的前提下，围绕自身功能进行定位，建设能够体现城镇特色的“智慧城镇” 。如表 1 所示。 （二）实施 ASP 服务外包，解决智慧城镇建设的资金、技术、人才难题 城镇可通过实施 ASP（Application Service Provider 的简称，意为“应用服务供应商” ）服务外包来获得各种信息应用服务。ASP 模式可以集中为城镇政府搭建信息化所需要的所有网络基础设施及软件、硬件运作平台，负责所有前期的实施、后期的维护等一系列
12、服务，使得城镇无需购买软硬件、建设机房、招聘 IT 人员，只需前期支付一次性项目实施费和定期的 ASP 服务费，即可通过互联网享用信息系统。同时 ASP 服务商会通过一定的技术措施保证数据的安全性和保密性，在效果上与自建信息系统基本没有什么区别，因此投资成本小、风险系数小。尤其适合小城镇的信息化建设。 需注意的是，在实施 ASP 业务外包方式时，应由城镇的上级人民政府根据地方城镇信息化建设规划的要求来作统筹安排，以延续城市部署，同时实现网络服务的规模效应。 （三）设立或组建统一的智慧城镇主管部门。通过建立体制机制架7构体系，确保智慧城镇顶层设计的高品质规划 智慧城镇的顶层设计必须设立或组建统一
13、的智慧城镇主管部门，形成统筹智慧城镇人、财、物、事的管理体制。具体而言，可以由工信部或住建部组建城市信息化发展监管工作组，履行政府 CIO（Chief Information Officer，即首席信息官）的职责，协同其他政府部门整合发展信息通讯技术的推广和应用，从而发挥智慧城镇的顶层设计作用。这样，一方面可通过顶层设计进一步完善智慧城镇建设项目的评估指标体系，另一方面还可通过顶层设计搭建公共信息平台，统一城镇各管理部门的软件、接口和标准体系，提高城镇内的信息共享效率。顶层设计思路具体如下： 1 构建四层两翼的机制架构：即决策机构、协调机构、管理机构和执行机构的四层架构，并且设立审计监察机构和
14、由外部专家组成的决策咨询机构。明确各方机构的工作职能和衔接关系，既保障顶层设计的全局性，又能够形成机制落地的支撑。 2 打破政府以具体部门职能为边界的现状，从服务社会公众的视角重新梳理政府业务，建立业务架构。业务架构的最大优点是在实施信息化时，不同部门如果具有相同或相似业务的，可以彼此构建集成化的信息平台，减少重复投资，增加信息沟通的机会和能力。优化业务服务过程。 3 从信息化基础、组织效率、公共效益和公众满意 4 个维度，建立一套绩效评估标准框架。评估政府活动的目标实现度及其延伸效应，从而帮助政务部门根据评估标准合理高效地开展智慧城镇建设，确保各政8务部门从战略高度更好地管理业务。 4 以信息资源共享交换体系和资源目录体系为指引，建立资源共享的信息架构。信息架构用于描述支持业务流程运行中信息与数据交换共享的数据标准，提供信息标准化描述和组织的模型，主要包括：信息分类；与业务架构相结合的信息内容和信息流；数据的采集、存储、转换、发布和传输；数据库的设计和使用等内容。 总之，城镇是广大农村的近邻，是大城市和农村之间的桥梁，建设好两万左右的中小城镇，是我国新型城镇化发展的重要战略。 “智慧城镇”建设，要选择一些典型区、镇、县先走一步，进行探索，形成示范。要把握好三个原则：一是要注重顶层设计，循序渐进；二是要基于城镇自身信息化能力搞品质建设；三是要以人为本，注重需求导向。
