1、1法治视角下的信访功能定位摘 要：作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求，在公民权利救济和政治参与方面发挥着重要作用。分析当下信访制度功能错位的影响，探讨信访功能的回归途径。通过民主法治的全面推进、人大制度的健全完善、司法救济机制的改革等，使信访制度的功能回归到本位上来。 关键词：信访；功能；政治参与；权利救济 中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）24-0012-02 作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求，在公民权利救济和政治参与方面发挥着重要作用，为党和政府所倚重；与
2、此同时，围绕信访制度存废与改革的争论不绝于耳。伴随此起彼伏的“信访潮” ，信访制度出现了严重的功能错位。信访功能的正确定位关系到信访制度改革的走向问题。 一、信访制度功能的错位及其影响 我国信访制度目前面临的主要问题之一是信访功能的错位。信访制度的功能包含政治参与和权利救济两大类，首要的功能是政治参与和民主监督，第二位才是权利救济。救济功能本来是信访制度的辅助性功能，而目前信访制度的最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。在我国宪政框架中，法律救济（司法救济和行政救济）是维护公民权利的最主2要的救济方式，相对于司法救济，信访救济只是一种辅助性的补充手段。实践中，信访制度的政治参与和表达沟通功能
3、逐渐萎缩，而权利救济功能则过度扩张。权利救济已经成为我国信访制度最主要的功能。信访制度设立之初便意在疏通民意，使民意得以“下情上达” 。信访制度在拨乱反正的年代，由于司法制度的缺失，一时成为民众权利救济的主要渠道，并发挥了重要的制度功效。但毕竟这是社会非常态时期的现象。我国逐渐步入社会主义法治国家，行政机关衍生的官僚主义也有其他规范化的制度予以制约，法律以及司法制度逐步健全，并成为承担社会纠纷和冲突解决的重要力量。信访所具有的权利救济的制度功效，已非社会之主流需要。因此，无论是制度设计的初衷，还是回应时代的需求，信访制度的功能应当从权利救济回归到政治参与和民主监督。 由于信访制度的功能发生错位
4、，导致了信访异化的现象。自 20 世纪90 年代中期至今，全国信访总量持续高位运行，集体访、联名信及重信重访涉及规模日益庞大， “信访洪峰”的来势汹汹与持续不退，使信访机构不堪重负。尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家法治体系来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，在一定程度上是对司法权威的挑战1。我国传统的政治思维，其本质是一种人治思想的张扬，而处在其中的信访这种靠党政权力干预法律来完成其使命的制度，恰恰是这种人治思想的产物，它与法治是相对立的。 二、信访制度的功能回归探讨 3（一）信访功能的正确定位 我国宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批
5、评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。公民的信访权可以说是这一宪法权利的体现。 根据信访条例规定，我国的信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出自己的意见、建议，以此参与政治的活动，或者向国家有关机关反映情况和提出请求，要求被访机关解决问题，以此维护自己的权益。因此，信访是公民进行制度化政治参与的一种方式，是公民利益表达的一条途径，也是中国特色的民主政治形式。 信访制度作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，是老百姓发泄民怨的社会安全阀。如果没有信访发挥疏导、化解功能，让群众把怨气发出来，使
6、社会的负面情绪得以派遣，让各类隐性、显性矛盾得以化解，政治系统核心所面临的管理压力还将成倍增加。在当代中国特殊的社会环境下，信访制度无疑为各阶层特别是社会弱势群体提供了一条相对简便、灵活的政治参与和利益表达渠道。信访制度设立的初衷是作为一种收集和反映民情的制度设计的，但是在我国社会主义初级阶段转型期，随着社会利益格局的重新调整，各种社会矛盾和冲突加剧，信访制度越来越多地承担起救济功能。群众把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊救济方式。 从现实情况看，由于权利救济渠道的狭窄，司法解决问题的能力匮4乏，人们迫不得已而寻求信访救济，信访制度的权利救济功能便日益强化。但是我们要清楚地
7、意识到，信访制度的权利救济功能，主要是靠个别领导的重视和批示来实现的，与现代法治精神相违背。相当于我们一方面致力于修建法治大厦，另一方面又在其中留了一道人治之门，从而使社会主义法治理念不断受到挑战。这不利于从根本上完善我国权利救济体系和社会主义法治国家的建设。因此，终极目标是，将权利救济功能从信访制度中剥离出去回归司法，信访机构成为联系群众的桥梁和纽带，成为反映社情民意的窗口，信访制度回归政治参与渠道的功能。但是任何一项制度的功能定位都不能完全脱离现实。虽然信访制度的本位功能是回归政治参与，但我国当前司法救济软弱无力，缺少作为，如果完全关闭信访的救济之门，那么民怨淤塞何处排放，社会矛盾如何解决
8、？因此，当前阶段合理定位信访制度的功能应是政治参与为主，权利救济为辅；要突出强调权利救济功能的补充性和辅助性，使这一功能随着法治的发展不断实现收缩。 （二）信访制度本位功能的回归路径 信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来，积极、谨慎地推进民主法治建设，完善司法救济，才能有效推进信访改革。 1.民主法治的全面推进 信访制度的改革决不能局限于信访制度本身，而应放在宪政的大背景下，从民主法治现代化的高度来探讨信访制度功能的回归路径。2005年以来的信访制度改革目标就是减少甚至消除信访，但由于没有摆脱5“头痛医头、脚痛医脚”的庸医思维，也没有遵循现
9、代法治理念，以为通过信访制度本身的完善和信访机构权力的增加，就可以有效化解矛盾，结果只能是事与愿违。司法的权威不断流失，社会矛盾却没有有效化解，信访机构和各级地方政府依然不堪重负2。 民主法治的推进对信访制度功能的理性回归具有重要的作用。政府权力具有天然的扩张性，没有民主监督，行政权力必将如一匹脱缰的野马，肆意妄为，侵害人民的权利。加上法律救济渠道不畅通，信访必然泛滥。所以，要建立切实可行的监督制度，把权力关进笼子里。随着民主法治制度的日趋成熟，政府依法行政的全面推进，侵犯公民权益的事件会逐渐减少，信访需求亦随之减少，信访救济功能逐步弱化，信访才能回归其本位职能。 目前，社会主义法治建设的一个
10、重要环节是扩大公民的民主权力，提升公民基本权利的保障水平。我们要对公民的权利和自由（尤其是言论出版等表达方面的自由）予以充分的保护。同时，我们还应该大力完善政务公开制度，为公民知情权、参与权、监督权的行使开辟道路。我们尤其要保障广大新闻媒体充分行使监督权，监督公共机关及其工作人员。信访制度的改革进程在很大程度上依赖于民主法治建设的步伐。 2.人大制度的健全完善 人民代表大会是公民参政议政的最主要途径，对人大代表的选举体现了人民当家做主的政治理念。当合法权益受到侵犯时，选民应该可以通过人大民主监督的途径来保护自身的合法利益。但是目前，选举制度不完善，使得其监督政府的作用不能很好地发挥。 根据人大
11、代表法的规定，代表应当与原选区选民或者原选举单6位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。人大代表如果能够有效地履行宪法和法律赋予他们的职责，全心全意地为选民代言，信访事项必将大幅减少。这就要求尽快修改现行代表法 ，完善选举制度，细化人大代表的权责，为人大代表行使职权提供可操作性的依据，使每一位人大代表能够切实履行为民请命的义务。只有真实有效的民主选举才能让公民的选票起到监督的作用，只有不断完善人大制度，提升公民政治参与的深度和广度，才会促使信访功能的本位回归。 在此基础上，可以借鉴西方国家的申诉专员制度，将信访机构集中在人大，建立人大监督专员制度。人大监督专员可以
12、和人大代表专职化相结合，深入群众，倾听群众意见，敢于直面热点问题，勇于维护群众利益。目前，很多学者建议将信访制度纳入以人民代表大会制度为核心的法治架构，于建嵘、童之伟等学者是主张信访制度应回归人民代表大会制度的主要代表人物。这需要进一步进行理论创新和制度创新。 3.司法救济机制的全面改革 信访之所以在中国有如此强大的生命力，得到民众的青睐，一个重要原因在于司法救济机制没有得到充分的利用和尊重。在司法救济健全的西方国家，几乎所有的案件都可以通过诉讼程序来裁决，而且法院的判决也具有绝对权威。在我国，权利救济机制总体上存在司法权威不足、司法救济门槛过高的特点。一方面，诉讼和复议的准入限制，使得一部分
13、行政案件无法进入司法程序；高昂的诉讼成本也使许多当事人徘徊在法院的大门之外；另一方面，行政复议和行政诉讼很容易受到地方势力7的干涉，再加上司法腐败，这些极大地限制了当事人获得有效救济的可能性。 健全和完善司法救济机制主要有两个方面：第一，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，尽可能将涉诉信访案件纳入司法救济程序。尽量使大部分行政争议能通过正式法律程序予以解决，减少因行政争议产生的涉诉信访的发生几率。第二，加快推进司法体制改革，保障司法独立，治理司法腐败，增强司法权威。目前，群众上访，绝大多数是因为司法救济不能解决问题。有的因为诉讼费用太高，有的因为司法机关不受理，有的因为司法裁决不公正。当制度上真
14、正保障司法独立和司法公正时，人们就会越来越多地采用司法途径来实现权力救济。信访救济功能就会不断弱化乃至消失。 毋庸置疑，就我国法治框架的建构看，信访制度的政治沟通功能应当不断强化，救济功能应该趋于淡化甚至消亡。然而，建设民主法治社会是一个长期的过程，信访制度改革，也会是一个持续的、渐进的过程。在我们这样一个法治精神依然薄弱、人治传统依然强大的社会中，信访还在发挥着重要的救济功能，它是中国式的特殊的民主实现和人权救济机制。然而我们要铭记的是，当法律救济机制被信访取代的时候，只能证明民主、法治的不完善和宪政路途的遥远。现在，我们必须大力完善民主、健全法制、树立法律权威，当公民拥有了畅通的利益表达渠道，拥有了完善的权利救济机制，拥有了司法独立和司法公正时，我们就迎来了信访制度价值本位功能的理性回归。 参考文献： 81于建嵘.信访制度改革需要新思维N.南方日报，2009-06-17， （A2）. 2沈开举，程雪阳.比例原则视角下的社会管理创新Z.人大复印资料：宪法学、行政法学，2012.
