1、1河北省城乡居民最低生活保障制度一体化构想摘要：现阶段，我国的社会保障制度尤其是养老和医疗保险正在进入城乡统筹阶段，相比之下最低生活保障制度的改革步伐略显缓慢。特别是农村最低生活保障制度起步晚、覆盖面小、保障水平低，城乡低保制度差距比较大，河北省目前也存在这样的问题。本文将结合河北省城市和农村低保制度的运行现状，对其城乡差距、实现一体化的可行性及实现路径进行分析。 关键词：最低生活保障制度 一体化 十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。 河北省自 1997 年起
2、，各市县开始建立城镇居民最低生活保障制度；2005 年 11 月起，各市县又建立起了农村最低生活保障制度，这样全省形成了一个城乡有别的二元最低生活保障体系。虽然经过十五年的发展，城镇和农村的低保制度都有所发展，但是农村低保制度发展明显落后于城镇低保，加剧了城乡发展的不平衡，进一步固化了城乡壁垒，不利于社会和谐和经济发展。 1 河北省最低生活保障制度城乡差异现状 1.1 制度差异 最低生活保障制度是以保障贫困群体基本生活需求为主要目标的社2会救助制度，是社会救助制度中最基础的部分。河北省非常注重低保制度的依法运行，颁布了一系列相关的规范性文件。2000 年 10 月河北省城市居民最低生活保障实施
3、办法正式实施，标志着河北省城镇居民最低生活保障制度走上了法制化轨道。2006 年河北省发布了关于适当提高城镇居民最低生活保障补助水平有关问题的通知 ，提高了城镇居民低保的保障水平，切实保障了低保对象的基本生活。有农村低保方面，2005 年 5 月河北省政府发布了关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知 ，标志着河北省农村居民最低生活保障制度全面建立并实施。2007 年颁布了河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见 ，为全省农村低保制度的运行提供了明确的方向和基本保障；同年，河北省民政厅和河北省财政厅联合制定了河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法 ，为农村低保户标准的确定提供
4、了可行依据。 1.2 覆盖率差异 河北省是 2005 年开始实行农村最低生活保障制度，当年的覆盖人数是 34.8 万人，经过几年的努力，到了 2012 年增加到 208.2 万人，年均增长 24.8%。截止 2013 年 1 月，河北省的农村最低生活保障人数为207.8 万人，城镇最低生活保障人数为 77.3 万人。城镇和农村的低保制度在发展过程中，在覆盖人数和覆盖率方面存在一定差异和特点。 河北省低保制度刚建立的几年，发展速度非常快， 2005 年、2006年、2007 年、2008 年、2009 年农村低保的覆盖率分别为0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和 4.4%，到了 2011 年
5、覆盖率为 5.3%（见表 1） 。与城镇低保相比，农村低保制度的覆盖率在 2005 年时远低于城市低保覆3盖率，到 2008 年这一覆盖率开始高于城市，2005 至 2009 年河北省城镇低保制度覆盖率分别为 3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009 年这一趋势仍在持续（见表 1） 。 1.3 保障水平差异 河北省最低社会保障制度建立以来，发展的速度很快，尤其是“十一五”期间，河北省不断增加对城乡低保群众的投入，保障标准逐年提高。但是受我国长期以来的二元社会结构影响，城乡低保水平存在较大的差距。农村低保保障标准由 2006 年的 725 元/年增加到 2011 年的
6、 1493元/年，达到了全国平均水平。到了 2012 年，农村低保标准又提高到1847 元/年。城镇低保保障标准也由 2006 年的 154.5 元/月增加到 2011年的 265 元/月，人均月补差从 71 元提高到 163 元。到了 2012 年，城镇低保标准提高到 335 元/月。 从上表可以看出，虽然近年来，农村和城镇的低保水平都有所增长，但两者依然差距明显，城镇低保标准都在农村低保标准的两倍以上。 2 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的可行性 2.1 制度基础 党的十八大报告明确提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目
7、标，明确了推进社会保障制度改革和事业发展的基本方针和重大举措。 河北省政府一直非常重视最低生活保障制度的建设， 河北省人力资4源和社会保障事业发展“十二五”规划指出要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要全面落实中华人民共和国社会保险法 ，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，不断完善社会保障制度，稳步提高社会保障水平，初步实现人人享有基本社会保障。城乡低保的一体化适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，而且也具备了中央和地方政府社会政策的支持，其发展的速度必会大大推进。 2.2 经济基础 最低生活保障制度的城乡一体化建设，需要大量的资金投入，其资金来源主要是国家财政。各级政府财政实
8、力的充沛是低保城乡一体化的必要条件。中国经济经过了改革开放三十多年的全面、高速发展，已经积累了建设全面小康社会的雄厚的经济基础。2012 年河北省国民经济发展稳中有进，经初步核算，全省生产总值 26575 亿元，按可比价格计算，比上年增长 9.6%。2012 年，河北省城镇居民人均可支配收入 20543 元，同比增长 12.3%，农村居民人均纯收入 8081 元，增长 13.5%，两者均幅均高于 GDP 增幅。2013 年河北地区生产总值的增长目标是 9%，全国有 24个省区将 GDP 增长目标定在 10%及以上，中国经济起稳回升迹象明显。在这样的经济背景下，社会保障制度的投入必定要增加。而且
9、城乡居民收入的增长，也有利于他们积极参与社会保障制度一体化的建设。 3 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的具体措施 3.1 完善低保法律法规 法制化是现代社会保障制度运行的重要特征和原则。纵观世界发达国家社会保障制度的发展演变，我们可以看到这些国家在社会保障制度5的发展过程中，都十分重视相关法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和发展也是在一系列的法律法规的指引下进行的，但是已出台实施的这些文件都是以“意见” “办法”命名，从法律的角度来看都属于相关部门的规章或者政府文件，并不是严格意义上的法律。虽然从实施主体上来讲，最低生活保障制度都是由地方政府负责的，但是国家层面的相
10、关法律可以起到权威的规范作用，也有助于我国社保制度一体化的推进和最终完成。所以，国家应当积极推动立法，如制订社会求助法以促进最低生活保障制度的发展。 3.2 加大政府投资力度，多方面筹集资金 低保资金尤其是农村低保资金的不充足是制约城乡低保一体化的重要因素，资金充足是低保一体化顺利进行的必备条件。首先，应该加大政府在低保制度的投资。低保制度一体化的原则之一是政府主导，其主导作用的体现之一就是其财政主导作用。不管是城镇还是农村低保制度，政府都发挥着不可或缺的作用，没有政府的财政投入，低保制度就是无本之木，低保一体化也根本不能实现。但是由于历史的原因，我国社会保障制度一直存在着重城镇、轻农村的不当
11、发展模式，使得农村低保在各方面都大大落后于城市，这也是导致城乡收入差距拉大、城乡不和谐的重要因素。要实现城乡低保的一体化，加快农村低保的发展、提高农村低保水平是其应有之义，也是必须要进行的重要工作，这就需要加大政府对农村低保的投入力度。而且在城乡低保一体化的改革发展过程中，不论是城镇还是农村都需要政府有力的财政支持，尤其是中西部的不发达地区。再次，应当拓宽低保资金的来源渠道，在政府投资之外，尽可6能地吸引更多的资金投入，比如慈善捐款等。 3.3 搭建社区管理平台，加强基层组织建设 城镇最低生活保障制度建立的是从中央到地方的管理体制，实行地方各级人民政府负责制，本行政区域内的最低生活保障制度的管
12、理工作由县级以上地方各级人民政府的民政部门负责。由县级政府的民政部门、街道办事处和镇人民政府负责最低生活保障制度的具体管理审批工作，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城镇最低生活保障制度的日常管理和服务工作。农村最低生活保障制度的管理体制在规范性方面与城镇最低生活保障制度还存在一定差距。在大多数地区，从事农村最低生活保障工作的基层人员还是从事传统社会救济工作的人员，而且大多数农村基层经费和人员不足、工作人员的整体文化水平不高、管理不到位，出现大量的人情保等不合规的现象，工作的随意性大，难以保证低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作为一种公众制度，其管理的规范化和制度化方面应当进一步
13、加强，在一体化的背景之下，更应当统一低保的管理方法和制度。 城乡一体化的低保制度的建立，应当加强基层组织的建设和管理。基层组织对于本区居民的实际情况能够很好地把握，便于保低工作的宣传和开展，有利于救助对象的准确界定，使低保资金达到理想的发放效果。而且一旦低保家庭的收入发生变化，基层组织能够比较快地了解和掌握情况，来督促低保对象退出，优化低保资金配置。 参考文献： 1孙健夫，付云飞.农村最低生活保障制度运行成效与问题J.领7导之友，2013（4）：29. 2谷彦芳.农村最低生活保障制度存在的问题与完善对策基于河北省的调查与思考J.农村经济与科技，2012（1）：44. 3郝悦，吕学静.探析最低生活保障制度的城乡差异J.人口与经济，2009（4）：96. 基金项目：河北省社会科学发展研究课题：河北省城乡居民最低生活保障制度一体化研究（项目编号：201204020） 。 作者简介：王争亚（1978-）女，河南南阳人，首都经贸大学博士研究生，石家庄经济学院法政学院讲师，研究方向：社会保障；吴元元（1979-） ，女，山东梁山人，研究生，石家庄经济学院讲师，研究方向：社会保障。
