1、1生态文明建设过程中的法律问题研究摘 要：本文旨在探究生态文明中突出存在的三个法律问题，并结合实践指出改进的具体路径：一是完成环境保护法的生态化，加速完善我国的环境保护法规制度；二是加大环境违法的民事、行政惩罚力度；三是变革环境违法的诉讼制度，确立公益诉讼制度；四是明确政府作为环境保护的责任主体，并明确责任承担的方式。 关键词：生态文明 法律 责任 中图分类号：X22 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2013）12-0285-01 随着中国经济的发展，北京、上海等城市空气污染严重，部分地区的地下水已不符合饮用标准。自然资源严重不足、生态系统破坏、环境质量下降，这些都成为吞噬我国经
2、济发展成果的恶魔。 一、生态文明建设过程中存在的法律问题 十八大的召开让我们看到了绿色家园建设的希望，但是我们仍要看到在我国的生态文明建设过程中存在许多的法律问题和制度上的障碍，而这些问题和阻碍我国的生态文明建设的进行。 1.目前的环境保护法律制度上存在一定的缺陷 环境保护法作为在环境领域的基本法，在立法目的应该是保护环境的可持续发展，而不是目前促进现代化建设的发展。由于立法目的体现了立法者对环境法律部门和法律规范功能所设定的目标，是在实践2中具体指导行为规范的法律指导。 我国尽管从 1998 年到 2012 年相继出台和修正了土地管理法 、海洋环境保护法 、 大气污染防治法等十四个法律规定，
3、但与当前经济发展急需的环境保护的法律、法规还未出台，如在光污染防治、湿地保护等方面还没有相应的法律。在已经颁布的单行法中，很多还缺乏配套的条例、实施细则，给环境保护法的执行带来困难。 2.环境责任的责任追究制度上存在缺失与局限 现有民事制裁模式难以起到对生态环境违法的有效制裁作用。一方面，我国民事责任采取的是补偿性原则，故而对环境违法的处罚往往这能计算其造成的直接损失、实际发生的现有损失等，而环境违法往往造成的间接损失更大或其对环境的破坏经历的时间长，损失往往是难以估量的，故而现有民事法律的规定对于环境违法的惩罚过轻，不能起到惩戒的作用。另一方面，多数企业为了事业的发展采取一切办法，它们把民事
4、赔偿仅看成是经营管理上的成本和代价，并把这种代价最终转嫁于消费者，所以，从最终的结果看，还是社会和公众是环境违法的最终承担者，而非实际的生态环境违法的实施者。 环境公益违法缺乏必要的权利救济途径。我国目前诉讼法在某些制度上缺乏对环境公益违法的权利救济途径的规定，甚至限制了权利的有效救济。如我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼” ，民事诉讼法第一百零八条规定“原告必须与案件具有直接利害关系” 。两大诉讼法均规定提起诉讼的原告必须是与案件有3直接利害关系，诉讼的目的是为了维护自身的合法权益，诉讼利益归属
5、于原告。而环境生态违法往往没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益。两大诉讼法的这种规定必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。从实体法来看，我国的宪法、环境保护法、水污染防治法等相关法律均未规定公民享有环境权，相反环境保护法、水污染防治法等相关法律规定直接受到损害的人才有权获得赔偿，这就排除了因社会公益受损而获得赔偿的实体权利。 3.政府环境责任落实不到位 环境违法往往存在下述模式：少数企业（尤其是管理者）获利，形成利益集团地方财政增收干部出政绩（导致地方保护主义）水资源和周边生态环境遭到破坏民众的生存权受
6、到损害、健康受损、收入减少（承担环境的代价）环境治理最终由政府买单。在上述模式下的这条利益链条上，地方政府也扮演了一个不光彩的角色，但是由于现有环境保护法对于政府的责任的规定太过简单，无法明确确定政府应负的责任。尽管环境保护法第 16 条规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量” ，但它对如何落实政府的环境责任没有具体的措施；2008 年新修订的水污染防治法在环境考核、环境责任方面虽有几条原则性规定，算是一个重大突破，但也存在很大的局限。 体制不顺，权责配置不科学，政府缺乏正激励，只有责没有利。环保部门是环境保护的主管部门、环境质量责任的直接承担者，却没有完4整
7、的处罚权和强制执行权，能采取的行政强制措施也很有限，地方部门之间利益冲突不断。在考核上，对环境保护考核目标没有细化，缺乏应有的奖励措施，这些情况必然导致政府在生态文明建设中缺乏主动性，这往往带来政府的不作为。 二、面对日益严重的生态难题，应采取的对策 1.完成环境保护法的生态化，加速完善我国的环境保护法规制度 首先，对现有的环境保护基本法环境保护法进行全面修改。在保留其基本框架结构和行之有效的基本制度的基础上，以全面协调可持续发展的科学发展观为指导，总结我国环境保护的经验，吸取国外的成功做法，制定一部符合现在需要的新环境保护法 ，增加对自然保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源
8、提供保护，对其存在的不足进行修改，在环境保护的原则、制度方面增加资源保护的内容。使得这部法律真正起到环境保护基本法的作用。 其次，加快污染防治和资源保护立法的步伐。如前所述，我国在环境保护立法方面已有一定规模和基础，但在一些领域仍存在环境保护的法律空白。因此，应尽快制定光污染防治法 、 土壤污染防治法 、农业污染防治法等。在实践中探索，把一些成熟的制度及时的纳入法律制度中来，如在土壤污染防治中建立的污染管制区制度、土壤环境质量检测报告制度等，都将有力的推动这些制度在更大范围内实行。 2.加大环境违法的民事、行政惩罚力度 传统民事责任一般采取的是补偿性原则，只有消费者权益保护法中规定了一定的惩罚
9、性质的民事责任。这样的违法成本对企业来讲，与其获益相比，违法成本过低，5这样很难起到对环境违法的制裁作用，所以我国的环境民事责任应引进惩罚性的原则，环境违法行为规定严厉的民事责任，如在衡量违法责任时即考虑直接损失，同时考虑间接损失，并可以考虑环境违法带来环境破坏而带来的其他公民环境权受损的损失等，这样有利于对环境违法起到一定的震慑作用。同时应加大环境违法的行政处罚力度，加大罚款数额或者增加行政处罚的等级。 3.变革环境违法的诉讼制度，确立公益诉讼制度 变革环境刑事违法的诉讼制度。这些具体措施有：赋予环保机关提出起诉意见权和特定条件下的起诉讼权，对于一般公诉的环境刑事案件，环境保护机关享有起诉意
10、见权，对于公安机关应立案而不立案的环境刑事案件，有被害人的，环境保护部门可以支持被损害的单位或个人向人民法院起诉；对于没有被害人的，由环境保护部门直接向人民法院提起诉讼；在法定条件下实行举证责任倒置，由被告依法收集能够证实自己无罪、犯罪情节轻微的各种证据，被告不能提供可证实自己无罪或犯罪情节轻微的证据或提供的证据不能证实自己无罪或犯罪情节轻微的，应当承担刑事责任。 建立环境公益诉讼制度。由于现有诉讼法的局限性，以及生态环境违法的公益性，环境公益诉讼制度的建立显得非常必要。随着我国经济建设的高速发展，社会的文明进步，公民生态环保意识的不断提高，环境问题公益化的趋势越来越明显，然而按照传统诉讼制度
11、却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，尽快建立我国环境公益诉讼制度已6势在必行。环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事三种类型。这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。 4.明确政府作为环境保护的责任主体，并明确责任承担的方式 地方政府为第一责任人，要加强问责力度。在今后的法律制度的设计中，要使政府正真的负起责任来，就必须细化环境问责制度。这主要包括：问责对象扩大、问责事由扩大、责任范围扩大。问责的对象不仅仅局限于某个具体的个人，如地方负责人、环保部门负责人，还要扩大为整个
12、部门甚至是地方政府，完成不了环境治理目标，在日后财政拨款、区划设置、税收减免、管理权限、发展政策等方面有受限制。问责事由不能以发生重大的环境事故作为唯一，必须把政府怠于履行职权、环境质量恶化、未完成环境治理任务作为问责事由。 奖惩结合，注重利益诱导，加强经济手段的运用。如果说为许多学者提倡的环境管理“市场化手段”是因为意识到仅仅责任强制的局限的话，那对于政府一样重要。由于环境治理的难度，仅仅凭着惩罚性的问责制还不足调动政府的积极性，就必须通过奖惩措施运用，使环保与地方政府“自我利益”相协调，才能使得正真履行其职能。只有将环保职责与财政收益及相应的经济权结合起来，才能对政府产生足够的刺激。 中共
13、十八大报告指出：必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在落实十八大精神上，我们更要直面生态问题，运用法律7制度来破解生态难题，这仍需要付出更多努力。 参考文献 1 竺效.论生态文明建设与环境保护法之立法目的完善J.中国人民大学书报资料中心，2013. 2卢风.建设生态文明的理论依据J.绿叶.2013. 3 高中华.环境问题抉择论 生态文明时代的理性思考M.北京：社会科学文献出版社，2004. 4 张国庆.论和谐发展与生态建设J.安徽农业，2003 . 5史玉成.生态补偿制度建设与立法供给J.武汉：法学评论，2013. 竺效.论生态文明建设与环境保护法之立法目的完善J.中国人民大学书报资料中心，2013， （14）.
