1、1论民族地区调解资源的现实运作样态及整合路径【摘 要】 本文在分析了民族地区调解资源的现实运作样态基础上，提出了民族地区调解资源的整合路径。要进行习惯法权威的民间调解与国家法制层面调解资源的整合，搞好民族地区国家法制层面调解资源的整合。 【关键词】 民族地区；纠纷调解；运作方式；整合路径 调解制度是具有东方特色的一项纠纷解决机制，在中国源远流长，也被认为是划分中华法系的基本标志之一。2006 年 10 月党的十六届六中全会根据我国社会、经济急剧转型变革期人民内部矛盾凸显的严峻现实，提出了全面构建“大调解”的工作体系，以整合各种调解资源，解决纠纷，为构建社会主义和谐社会保驾护航。基于此，本文就我
2、国民族地区调解资源运作的概况及整合的路径进行分析。 一、民族地区调解资源的现实运作样态 按现行法律规定，我国当前的调解资源主要包括民间调解、人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解和行业调解等类型，其共性在于都是通过第三者的排解疏导，说服教育，促使纠纷当事人依照法律或道德解决纷争的一种活动。但民族地区在解决民商事纠纷中运用最多的调解方式主要有民间调解、人民调解、法院调解三种，并随地区差异呈现以下两种组合样态。 1、在民族聚集的腹心区，调解资源的运作方式呈现出一种错位的运2作样态 错位样态的意思，就是指在民族聚集的腹心地区解决纠纷的调解方式主要是习惯法权威的民间调解，而国家层面的其它调解方式则处于
3、一种边缘地位。 从法治文化背景而言，民族地区在社会形态上大多属于“一步跨千年” ，在民族司法文化的传承上与内地其他地区存在很大的差别，尤其是为数众多的西部少数民族聚集地至今仍广泛保持用习惯法来调解纠纷，这是民族地区调解资源运作的第一种样态。比如四川凉山彝族自治州的布拖县，地处高寒山区，全县总人口 14 万多，彝族占 94%以上。长期以来，由于交通闭塞，信息不灵，经济基础薄弱，彝族群众文化素质不高，与外界还存在一定的语言障碍，整个社会处于相对独立的状态，导致广大彝族群众法制观念淡薄，法律意识不强， “厌诉”的心理根深蒂固。一遇到矛盾纠纷，首先想到的是寻求彝族民间司法官“德古”通过习惯法来调解解决
4、，甚至有的案件在法庭上调解清楚后，回去还要用彝族习惯法再次调解，才算调解“圆满” 。据布拖县法院 2009 年不完全统计：2006 年法院受理民事案件 58 件、2007 年 236 件、2008 年 386 件；而民间习惯法权威“德古”调解的纠纷 2006 年 717 件、2007 年 823 件、2008年 1200 件。1这表明了虽然随着民事纠纷的增多，但起诉到法院的民事案件少，大多都是通过民间调解解决了。这种民间调解的强势地位造成了民商事审判职能的障碍。即在少数民族聚集的腹心地带，民事纠纷通过诉讼调解解决的相当有限，而法院又受诉权自由的限制，不能主动干预纠纷，强制诉讼，从而形成民族腹心
5、区基层法院民商事审判职能障3碍问题。这极大的消解了法律的权威和实际效力，非常不利于民族地区法治的文明与进步，应当想办法予以改变。 2、在少数民族与汉族杂居地区或者过渡区，三种纠纷调解方式呈现一种断裂的运作样态 在少数民族与汉族杂居的地带或者汉族居多的少数民族地区，民间调解与国家法制层面的人民调解、司法调解处于一种并行的断裂样态。这种程序解决方式的断裂，导致了各种调解形式之间的矛盾和冲突，表现在调解资源的应用上，就是民间调解与国家法制层面的人民调解和司法调解处于一种并行的状态，相互之间缺乏关联，并为争夺少数民族纠纷解决市场展开博弈；同时国家层面的人民调解与司法调解也没有形成一个良好的耦合机制，缺
6、乏相互衔接的系统性。由此导致了一种旧的民间调解权威在削弱，而新的调解权威未完全建立起来的断裂样态。 在这种样态之下，纠纷的当事人之间会根据自己掌握的知识和信息选择能使自己利益最大化的调解方式。在这个过程中族别、是否国家干部、力量大小等因素会介入到纠纷方式的选择当中。如果纠纷双方一方为其他民族、一方为少数民族，在调解中多会按强势方的意愿选择调解方式，如果双方都为汉族一般选择国家层面的调解方式解决，如果双方都是少数民族即可能选择民间调解，也可能选择人民调解或诉讼到法院后调解，关键是看哪种方式对强势方较为有利。因此，这种断裂为强势方规避国家法律并寻求利益的最大化提供了较大的操作空间，减弱了法律控制社
7、会的效果，不利于民族地区法治建设的深化，也应当加以改变。4二、民族地区调解资源的整合路径 马克思主义民族学理论认为，民族融合是历史发展的必然。历史已经证明，少数民族地区在近代发展的历史就是一部民族融合的社会进步史。因此，我们必须通过一定方式对民族地区的调解资源进行整合，特别是对民间习惯法权威的调解。我们认为民族地区调解资源可以通过以下两个递进的路径进行整合。 1、习惯法权威的民间调解与国家法制层面调解资源的整合 （1）民间调解整合进人民调解的路径。少数民族习惯法权威的民间调解也可以理解为一种广义的人民调解，且 2011 年 1 月 1 日实施的新的人民调解法与其有异曲同工之妙。他们在很多调解的
8、理念、原则和制度方面都有相似之处。2人民调解法第 13 条、14 条规定：人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。因此，基层人民调解委员会可以把一些德才兼备的民间习惯法权威聘任为人民调解员，使习惯法层面的民间调解与国家法层面的人民调解在法之原则基础上无缝对接，实现法律效果和社会效果的统一。同时基层司法行政部门应当定期加强培训，并制定选聘的条件和程序，落实民间习惯法权威参与案件调解的考核办法和激励机制，以实现两种调解的融
9、合。 （2）民间调解整合进司法调解的路径。从一些民族地区基层人民法院的试点来看， “特约人民陪审员”的做法比较成功，取得了一定成效。 5这种做法就是将一些人品好、能力强、无任何道德及行为瑕疵的民间习惯法权威选任为“特邀人民陪审员” 。由于全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定第 4 条规定：“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度” 。而很多民间习惯法权威达不到这一要求，因此，民族地区试点法院将人民陪审员调整为“特邀人民陪审员” ，使其在实质内容不变的前提下更符合当地实际。 “特邀人民陪审员”一般经基层群众从民间习惯法权威中推选后，报经基层党委、政府组织认定推荐。再由人民法院考察
10、拟任，报县人大批准备案。 对任命的特邀人民陪审员，除定期、定人培训外，统一建立个人管理档案。管理工作由院长亲自抓，具体日常工作由派出法庭全面负责。业务上，特邀人民陪审员调处的纠纷，必须事前报经派出法庭批准备案，事后必须有记录存档。整个业务管理纳入立案中的案前调处范围。因此，在时机成熟时，可以考虑由最高人民法院报请全国人大常委会从法律层面明确在民族腹心区可以设立特邀人民陪审员制度，使之与人民陪审员制度共同作为推进司法公正和民主的重要举措。以实现民族地区司法调解向民间调解的延伸与融合，更好促进民族地区的法治建设。 2、民族地区国家法制层面调解资源的整合 这个方面的整合同其他非少数民族地区一样，我们
11、比较赞同通过诉调对接的机制来进行，这里所讲的诉调对接机制是从狭义的角度来理解，即法院诉讼调解与人民调解的对接。诉调对接机制一般包括程序对接和效力对接。程序对接主要表现为委托调解、诉前调解等；效力对接主要是指对人民调解达成协议的，当事人申请司法确认的，人民法院应当及6时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。经确认后的调解协议即与法院调解书、判决书具有同等的法律效力。实务中由于最高人民法院和司法部对如何开展诉调对接并无明确规定，因此诉调对接缺乏法律上的强制性和操作上规范性，这一探索基本上由各个地方县一级法院和司法局在摸着石头过河，具体的职责分工、对接平台和操作程序等，做法不一。对于一些困难和
12、问题，仅靠法院与司法局或者人民调解委员会难以协调解决，有时出现不同认识和做法时，更需要由权威机构（一般是政法委或大调解中心）出面来沟通协调。因此，制定有关诉调对接的相关规范性文件，特别是确定具体运用机制时，必须有政法委或大调解中心参与，并明确其领导地位和指导协调的作用。此外，在法院和司法局应分别明确专门机构（法院可确立立案庭或立案调解中心，司法局可确立基层工作股） ，负责办理诉调对接的相关事宜，并细化其职责。特别是应当设立驻法院（法庭）的人民调解工作室，实现真正的诉调“零距离对接” 。 总之，民族地区调解资源的整合，不仅有利于破解困扰基层民族地区民事审判职能障碍问题，推动民族地区法治的文明与进步；同时诉调对接机制作为一种矛盾纠纷调解新方式，在促进纠纷解决和社会和谐稳定方面必定会发挥积极作用。因此，充分发挥民间调解、人民调解和司法调解的各自优势和协调作用，使三种调解资源有机的整合在一起，及时有效的化解矛盾，解决纠纷，对于民族地区法治的进步和社会和谐发展均具有重要的理论和现实意义。 【参考文献】 71 布托县人民法院.多元化调解工作调研报告R.布拖县人民法院政研室内部资料. 2 巫洪才.凉山彝族传统纠纷解决机制及其流变与法治化归引J.云南社会科学，2012.3. 【作者简介】 陆晓萍（1980.10-）女，四川冕宁县人，民商法学硕士，讲师，从事民族法学研究.
