1、1我国农村养老保险制度探析摘要长期以来，我国社会保障制度以城镇居民为核心，而忽视了农村社会保障制度的构建。现阶段，我国农村养老保险存在着缺乏法律法规保障、保障水平低下、筹资困难及基金增值保值困难等问题。文章通过对我国农村养老保险现状的分析，以及对国外农村养老保险制度的考察，认为我国必须高度重视立法，坚持合乎法理的立法原则，分层分类地推进我国农村养老保险制度建设，确定合理的筹资模式，保证基金的安全和增值保值。 关键词农村养老保险；国内现状分析；原因分析；立法构建 一、我国农村养老保险现状分析 （一）我国农村养老保险制度立法现状及实施模式 随着农村经济体制改革的不断深化和人们养老观念的变化，农村养
2、老问题日益突出。为此，民政部根据“七五计划”的要求于 1986 年正式开始研究农村的社会养老保险问题，并在贫困地区、经济发展中等地区和富裕地区分别实施了三种不同类型的基层社会养老保险办法。根据国家“七五”计划要求，1990 年 7 月，国务院总理办公会已明确农村社会养老保险由民政部负责。到 1992 年，全国有 700 多个县由政府制定并颁布了开展农村社会部门保险的实施管理办法。1995 年，黑龙江、湖北和浙江等省以政府法令的形式颁布了养老保险办法。农村社会养老保险由试点转入制度化的建设时期。但是直到现在我国还没有出台一个关于农2村社会养老保险的全国统一的法律。 实践中，在县级农工村社人养老保
3、险基本方案 （以下简称基本方案 ）的做法之外，有些地区发展了不同方式、各有特色的社会化养老模式： 1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基理系统本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充” 。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区，因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照基本方案中的 10 个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。 2.山东模式。整个山东省的养老保障仍以
4、家庭保障为主，但它是全国农村养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照基本方案的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约 15%。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇职工等“特殊职业”的人口。 3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的保障。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个3组成部分。 （二）
5、我国农村养老保险问题分析 1.法制建设滞后，缺乏法律、法规应有的保障。西方国家农村养老保险制度的建立大都遵循先立法、后实施的原则。而我国在农村社会养老保险制度的推行过程中并没有一个规范的法律制度，各地多是在基本方案的基础上，制订相关农村养老的政策、文件，这些办法普遍缺乏法律效力。 2.农村社会养老保险覆盖面狭窄，保障水平较低。农村社会养老保险的投保人数少。1997 年，全国农村社会参保人数达 8000 多万人，而目前已退保的农民为 2000 万左右。在中西部地区的大多省份，参保农民人数处于下降之中。据统计。现在全国累积的农村社会养老保险基金中。山东、上海、江苏、浙江 4 省（市）占 50%以上
6、。农村社会养老保险的保障水平较低。 二、我国农村养老保险制度存在问题的原因分析 我国农村社会养老保险制度建设过程中出现了问题，其中有中国农村传统文化背景和经济基础等的影响，笔者分析法律上存在的问题，从我国农村养老保险的主要依据县级农村社会养老保险基本方案入手，察看问题原因。 首先， 基本方案设计的养老保险制度不能解决贫困农民的养老保险问题。养老保险基金的筹资模式分为现收现付式、完全积累式和部分积累式 3 种，我国农村社会养老保险基金实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，实际上采用了完全积累制，是个人缴4费的积累，政府不承担直接财力支持的责任。该制度基本上成为完全由农民个人储蓄
7、的积累制，丧失了社会保险的互助共济的功能和意义。 其次， 基本方案对农村社会养老保险管理机构的设置不合理。县级农村社会养老保险机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作。这种“负全责”的管理方式，既没有部门间相互监督，又没有上下级之间的有效制约，其结果很容易导致地方政府和经办机构失控。 三、我国农村养老保险制度的立法构建 （一）明确我国农村养老保险制度的法律地位 我国是先进行制度设计，在没有立法保障和法律依据的情况下，制度改革和运行的难度非常之大。因此，建立农村社会养老保险制度必须立法先行。目前应尽快制定农村养老的基本法，名称可叫做农村社会养老保险法 ，
8、可作为社会保险法的子法。 （二）分层分类构建农村社会养老保险制度，以解决覆盖面狭窄问题 1.按地域划分构建农村社会养老保险制度 划分不同经济区域的保障水平级次：（1）经济发达地区的农村养老保障模式。经济发展水平和农民收入水平都比较高，集体经济承受能力强，农村基层组织也比较健全。在这些地区突出市场保障层次和自我保障层次，采取以市场保障为主，家庭保障为辅，率先建立起真正意义上的农村社会养老保障制度。 （2）经济欠发达农村地区的养老模式。由于经济发展和人口年龄状况都处于一般水平，还不具备集体保障能力，应5在首先突出政府保障层次的基础上，抓好乡镇企业职工、村级干部等有固定收入的人员及部分务农经商先富起
9、来的农民积极参加市场层次的养老保险。 2.按需求层次划分构建农村社会养老保险制度 近年来，随着我国的经济发展和社会转型，农民群体出现了明显的社会分化，形成了许多层次，不同农民群体有着不同的养老保障需求，因此在构建农民养老保险体制的时候必然要考虑这种层次化其需求。现阶段，我国农民群体主要包括纯农民、农民工、经营性农民、失地农民。（1）失地农民养老保险制度。随着我国许多地区城市化和工业化的发展，一些农用土地被征用，出现了失地农民。虽然土地管理法规定失地农民可以获得土地补偿费、安置补偿费及青苗补偿费，但是由于长期生命周期中的消费行为和收入的不稳定性，上述货币补偿起不到长期的保障作用。因此，笔者认为，
10、对于失地农民要给予类似于城市居民的养老保险待遇。 （2）农民工养老保险制度。农民工是中国在特殊历史时期出现的一个特殊群体，既正规就业又灵活就业，既稳定就业又频繁流动。对于农民工养老保险制度最主要的是要建立可以转移的个人账户，该账户可以随着农民工工作的转换而在全国范围内转移，退休后按规定领取养老金。推行这种养老保险制度要配套建立个人账户的全国联网，实现积累基金的全国统一管理。 （3）纯农民养老保险制度。纯农民是指生活在农村，纯粹从事农业，主要依靠农业来获取收入的人群。针对该种人群，笔者认为需要建立基本的、独立的社会养老保险制度，实行自助和补助相结合的制度。政府可以借鉴日本和欧盟国家政策，通过提高
11、国内农产品售价实施对农民养老保险补贴。 6（三）农村养老保险资金筹集 明确政府应该承担的财政责任。作为一个农业人口占大多数的发展中国家，我国虽不能像西方发达国家那样为农民提供全面的、高标准的养老保险待遇，但国家应建立起“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系。笔者认为，政府可以采用各级政府财政按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政支持。具体而言，对于中西部农村养老保险资金的补助，中央、省、市、县四级财政按比例分担；而东部地区则以地方财政为主，省、市、县形成合理的财政投入分担比重。 （四）农村养老保险基金管理 农村养老保险基金管理的目的是既要确保安全又要实现增值保值，笔者认为应该走市场竞争和政府宏
12、观调控相结合的道路。 1.为提高基金的增值保值能力，需要拓宽基金的投资渠道，采取积极有效的资金管理模式。国际上通行的做法一般有三种。从我国实际情况看，养老保险资金最好采用基金管理公司模式，分阶段委托基金管理公司和银行、证券公司等金融机构来进行管理运营，受托的金融机构可以通过招标方式来确定。在市场化的背景下，我们需要勇于探索，大胆创新，有效实现基金的保值增值。 2.在基金管理的过程中要坚持安全性的原则，政府要进行有效的宏观调控。笔者认为，首先要建立养老保险基金管理中心，保险资金尽量由其统一征集和管理，而不是交由行政部门管理，增加了农村养老保险基金的安全性。其次，明确农村养老保险个人账户资金的所有
13、权归属，即归农民个人所有，任何政府、部门及农村养老保险经办机构都无权动7用农村养老保险基金。为杜绝农村养老保险经办机构超额提取管理费用，明确规定农村养老保险经办机构工作人员的工资及管理费用由财政单独列支，而不能从养老保险基金中提取支付。最后，要明确动用农村养老保险基金的法律责任。一项在江苏省的调查表明，调查涉及的 7 个城市，已经流失的资金占基金总额的 35%。基金流失主要是一些养老保险机构挪用和违规投资使用。可见要高度重视这一问题，在改革基金管理方式的基础上要明确违法使用基金的法律责任，给农村养老基金的安全设上一道防线。 参考文献 1吴妙琢，郭小燕.对建立和完善农村养老保险制度的思考N.北京市计划劳动管理干部学院学报，2003， （4）.
