1、刍议农村集中居住点宅基地使用权发证难摘要：集中居住点宅基地使用权登记难的根本原因在于法律和政策对于宅基地流转的限制，从法律上打破村组集体经济组织界限对宅基地流转的阻碍，完善农村宅基地流转制度是解决集中居住点土地使用权发证难题的根本之策。 关键词：集中居住点宅基地使用权发证 Abstract: the fundamental reason to use right registration concentrated settlements land lies in the legal and policy for the homestead circulation restrictions, v
2、illage collective economic organizations to break the limits of homestead circulation obstacles from the law, to improve the rural homestead circulation system is to solve the fundamental policy concentrated settlements land use right certificate. Keywords: concentrated settlements land use right ce
3、rtificate 中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013） 近年来，结合社会主义新农村建设，全国各地都相继开展了农村集中居住点试点，但在集中居住点建设如火如荼开展的同时，也带来了一系列问题，其中发证难题已经严重制约了集中居住点建设工作的开展，如何破解集中居住点土地使用权登记发证的难题，笔者试作几点浅析。 1.集中居住点宅基地发证难的主要原因 1.1 宅基地流转存在法律上的障碍 当前，我国法律对农村宅基地是禁止流转买卖的，赠与、入股、抵押一概不允许。但有两种情况例外：一是宅基地使用权随着继承宅基地上的房屋而流转，二是宅基地使用权随着房屋所有权的转让而流
4、转。但农村居民对自己房屋是具有所有权和自由处分权的，而我国实行的是严格的“房地合一”的政策，因此，房屋受让人在取得房屋所有权的同时也取得了宅基地使用权。而现实情况是，集中居住点都存在宅基地跨组集体经济组织流转的现象，有的甚至跨村跨乡（镇）跨县流转，符合上述两办证条件的只有很少一部分。 1.2 集体土地权属调整可操作困难 通过跨村组的土地权属调整，能够在我国现有法律法规允许的范围内进行宅基地使用权的登记发证。但就目前实践来看，土地权属调整很难进行，其原因主要有以下几个方面：一是为了农业生产方便，农户一般都住在自己承包田附近，如果调整远了，农民不同意；二是土地质量等级有差别，土地调整协调双方利益相
5、当困难；三是土地调整涉及的面比较大，有的要跨组、跨村甚至跨乡镇，这样的调整从目前看实施难度大；四是没有明确的政策性文件规定土地要调整，又不可行政强制执行土地调整，实际操作困难。 1.3 集中居住点土地登记发证困难 现有集中居住点建房方式急需规范，有的乡镇在建设集中居住点时不按照要求的方式建房，除了政府提倡的代建和自建外，存在多种建房方式，有的甚至将集体土地出让给开发商开发，房屋建好后由开发商出售。这种方式实际上是形成了“小产权房” ，根据规定， “小产权房”是禁止予以办理土地使用证的。 2.集中居住点土地使用权发证可行性分析 2.1 自由流转是宅基地用益物权属性的内在要求 所有权包括占有、使用
6、、收益、处分四项内容，用益物权作为以所有权为基础而产生的物权，其内容亦包括这四项内容。因此，作为用益物权之一的宅基地使用权，理当遵循用益物权的基本原理。农民作为宅基地使用权的权利人，应当享受占有、使用和收益的权利，具体体现为农村村民应当对其宅基地享有处分权，即宅基地使用权可以通过房屋买卖、赠与等法律行为实现转移，农村村民也可通过事实上的处分行为加以抛弃，而现行法律政策对宅基地流转的限制，有悖于用益物权属性的内在要求。 2.2“房地合一”理论要求宅基地自由流转 现实中，宅基地所有者不具有完整的收益权、处分权，具体表现为宅基地只能在符合条件的本集体经济组织成员间流动，而处分权正是宅基地打破村组界限
7、自由流转的法律基础。而与之相反，宅基地上的建筑完全属农民个人所有，具有完整的占有、使用、收益和处分的权利，限制宅基地使用权的转让，无疑限制了农民对属于自己的房屋这一财产的有效处分，从而达不到物的效用目的，这对于任何一个农村居民都是不情愿看到的事情，也是与法理相悖的。 2.3 集体土地使用权流转出现法律松动愿景 我国宪法第十条第四款规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律规定转让。 ”现行土地管理法第二条也规定：“土地使用权可以依法转让” ，这里的土地使用权当然也应包括宅基地使用权。 土地管理法第 62 条第 3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再
8、申请宅基地的，不予批准。 ”从此款规定可以看出，土地管理法并没有禁止宅基地流转，只是禁止再申请宅基地。 物权法第 154 条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定。 ”虽然没有对宅基地流转作出突破，但也没有做出禁止宅基地流转的限制。 2.4 集体土地使用权流转政策支持渐成共识 近年国家出台的一些政策明确了集体建设用地流转改革的方向。 中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见 （中发20033 号）中指出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。 ”又如国务院关于深化改革严格
9、土地管理的决定 （国发200428 号）文提出， “在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转” 。江苏省关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见提出：“要完善集体土地流转制度，为小城镇建设使用集体用地创造宽松环境。在符合土地利用总体规划的前提下，允许不同集体经济组织之间按照等质等量、就近方便的原则进行土地调整交换。 ” 3.做好集中居住点宅基地使用权发证工作的几点思考 3.1 修改限制宅基地流转的法律条款 现有法律法规对宅基地流转的限制已经不能适应农村经济发展的需求，无法体现宅基地财产价值，无法有效保护农民切身利益，同时也造成土地闲置浪费。因此，要充分利用
10、物权法确定宅基地使用权为用益物权以及土地管理法修改的契机，对宅基地流转限制的法律条款进行修改，扩大宅基地流转受让主体的范围，允许依法取得宅基地使用权进行买卖、继承、交换、赠与、抵押，赋予其完整的用益物权。 3.2 完善农村宅基地流转制度 3.2.1 明确宅基地所有权主体及其代表 当前，我国村民小组这一级集体经济组织已经弱化，基于“三级所有，队为基础”的集体土地所有权制度，将宅基地所有权赋予组集体经济组织所有和管理已经不具有现实性，而由村集体经济组织所有更适合现实的需要。 3.2.2 扩大宅基地使用权流转范围 集中居住点宅基地使用权受让主体如果仍仅限于本集体经济成员，已不符合集中居住点建设节约、
11、集约用地的要求，并且规划建设规模较大的康居示范村或 集中居住点在满足本集体经济成员宅基地需求的同时，如不扩大受让主体，将造成资源的严重浪费。因此，集中居住点范围内宅基地使用权受让主体除本集体经济组织成员外，可以扩大为本村集体经济组织成员外的人员，包括其他村或乡镇的人员，但不应包括城镇居民，对于符合宅基地申请条件的人员颁发村集体土地使用权证书，允许其在本乡镇内自主流转宅基地使用并可设立抵押，但要求及时办理变更登记。 3.3 设定严格的宅基地使用权发证条件 3.3.1 规范集中居住点建房方式 地方政府要加强监管，出台政策严格规定集中居住点建房方式，提倡政府代建和自建模式，严禁开发商以集中居住点建设为名开发商品房，办理集中居住点土地使用权证书要出具建设部门和乡（镇）政府的联合证明文件，证明房屋建设方式为政府代建或者自建方可正常办理土地证书，否则一律不予办理。 3.3.2 严格执行“一户一宅”政策 要严格实行拆旧建新制度，确保“一户一宅”政策的落实。村民申请新建住房，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。在办理宅基地使用权证书时要出具原宅基所在集体经济组织的证明材料，证明其已推出原有宅基地，方可予以办理宅基地使用证书。
