1、关于产业集聚区升级改造政策研究摘要：工业化与城镇化仍是当前河南经济社会发展所面临的基本问题。在充分把握这一基本现实的基础上，河南提出以产业集聚区为载体，构建现代产业、现代城镇与自主创新“三大体系” ，实现河南工业化与城镇化良性互动、科学发展。根据实际情况分步实施，防止土地资源的浪费，合理利用国家土地政策。 关键词：产业集聚区；城镇化；土地开发 中图分类号：F301.2 文献标识码： A 产业集聚是当今世界经济中颇具特色的经济组织形式，也是一种新的竞争形式，是区域竞争力的重要来源和集中体现。当前，河南省经济社会发展中既有诸多有利条件和积极因素，也有许多不利条件和消极因素，如产业层次低、发展方式粗
2、放、资源环境约束加剧等突出矛盾和问题。要加快实现中原崛起、振兴河南，就必须做到既要利用好有利条件和积极因素，又要尽快克服那些不利条件和消极因素，化不利为有利，化消极为积极。而加快建设发展产业集聚区，适逢其时，既是必然选择，也是正确选择。在产业集聚区建设过程中，既要做好长远规划，产业功能、居住功能与服务功能并重，为工业化和城镇化的发展规划好空间;在产业选择上，应该遵循比较优势的原则积极发展劳动密集型产业，以创造非农就业、提高农民收入，带动农民生产方式与生活方式的转变，最终实现由传统农业社会向现代工业社会转型。 改革开放以来，我国东部沿海地区依靠产业集聚形成的市场竞争优势及产业集聚区的相应发展，经
3、济社会发展取得了长足的进步，其工业化与城镇化水平远远高于中西部地区。在认真学习省外先进经验的基础上，结合河南经济社会发展实际，河南省委省政府做出了加快产业集聚区建设的重大战略决策，并采取了一系列措施促进其实施。显然，产业集聚区的发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，在发展的过程中必然会存在着一些困难与问题需要解决。经过调研，笔者发现各界对产业集聚区建设的重大意义认识还不够深刻，特别是对发展较早的开发区和产业区，由于产业布局、产业升级，如何实现土地的集约高效利用和合理再使用，在实际工作中也存在一些问题，下面将从这两个方面就如何促进产业集聚区的发展和土地改造升级提出自己的看法。 一、发展产业集聚区，
4、是加快实现中原崛起、河南振兴的必然选择。1、发展产业集聚区，是快速提升河南省工业化、城镇化水平的必然选择。近年来，河南省以科学发展观统领经济社会发展全局，坚定不移地加快工业化、城镇化，推进农业现代化，成功实现了由传统农业大省向全国重要的经济大省、新兴工业大省和有影响的文化大省的历史性转变，取得了令人鼓舞的发展成就。同时，我们又必须承认，河南省工业发展目前仍处于“弱质”状态:行业结构不合理，低水平的加工工业增长快，高精加工度的产业发展不足;产品结构不合理，多数行业低水平生产能力过剩，落后的传统产品多，高新技术产品少;产业集中度过低，业组织规模小而散，难以实现规模效益;工业装备水平整体偏低等。与此
5、相适应，河南省城镇化程度也处于较低水平，因此，发展产业集聚区，是快速提升河南省工业化城镇化水平的必然选择。 2、产业集聚区建设是河南提高工业化与城镇化水平、实现科学发展的空间载体。如前所述，河南有 2000 万已经实现了非农就业的人口，还没有真正城镇化。其中主要原因在于:首先，农村工业的分散布局不利于就业人口的空间集中，不利于城镇化水平的提高。布局分散是河南农村工业呈现的一个重要空间特征。就像我们看到的那样，基本上每个村都有工业企业。企业空间上不集中，那么就业人口自然也不会集中，于是企业及就业人口均在传统农业社会形成的自然村落分散布局，城镇化水平提高缓慢。其次，农村工业的分散布局不利于其自身的
6、进一步发展，制约了工业化推进的步伐。空间集聚是现代产业发展的内在规律，是产业竞争优势的重要来源。由于分散布局在农村，基础设施水平低，城镇化水平低，人力、财力、物力等等一系列影响产业发展的重要因素都无法形成集聚优势，造成大量在农村分散布局的企业素质普遍不高，缺乏市场竞争能力，发展的稳定性差，平均寿命较短，难以实现持续发展。所以，产业的分散布局、人口的分散居住，不利于城镇化水平的提高，不利于消费与投资需求的扩大，不利于工业化的进一步推进，成为制约河南经济社会发展的重大因素。我们迫切需要促进产业与人口的空间集中，以工业化带动城镇化，城镇化促进工业化，把工业化与城镇化很好地结合起来，形成良性互动，快速
7、提升河南的工业化与城镇化水平。而产业集聚区恰恰为工业化与城镇化的结合形成了一个空间载体。 3、产业集聚区是城镇化水平提高的空间载体。城镇化水平的提高与工业化水平是密切相关的:一方面，城镇化水平的提高必须以工业发展为基础。城镇就是经济活动空间集中的场所，没有实体经济支撑的城市是无法存在的。工业的发展与空间集聚，带动人口的集中、第三产业的发展与集聚，是城镇发展的基础，是城镇发展的活力之所在;反过来，城镇化水平提高了，人民的生活方式转变了，消费水平提高了，工业、第三产业的发展就有了更好的基础设施、更大的市场需求。产业集聚区就是工业化与城镇化良性结合的空间载体，通过产业集聚区的建设来促进产业空间集中，
8、带动人口空间集中与第三产业发展，自然就会带动城镇化水平的提高，最终实现工业化与城镇化相互促进、协调发展。 二、土地作为一种资源, 在国民经济中占有重要的地位, 决定了土地政策的制定与实施对宏观经济运行起着重要的调控作用。土地政策是政府为了实现一定的社会、经济发展目标, 对土地利用过程中所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。是所有国家治国安邦的重要政策。在产业集聚区要努力提高土地利用效率。要提高土地利用效率，应注意以下几点: 第一，真正树立集约用地的理念，严把规划关。在产业集聚区建设中，各级领导、生产企业、工作人员，都必须充分认识我国的基本国情，摒弃贪大求多的惯性思维，真正树立集约用地的理念，
9、高度珍惜宝贵的土地资源。目前，尽管土地资源十分紧张，但现实中我们仍然可以看到浪费土地的现象，如有的产业集聚区在规划区内，依然在建超大马路，规划超大广场;有的企业宽打窄用，提出较高的占地要求，而实际厂区非生产用地比重很大等。因此，在产业集聚区规划设计之初，就要树立正确的指导思想，一定要根据实际需要合理确定产业集聚区整体规模，科学规划园区用地、企业用地、项目用地、交通道路占地、生活及公共设施用地等，既适当超前，又要避免贪大求快，防止建好园区无企业、建好厂房无项目、建好交通无货运，建好道路无客流等不良现象。 第二，盘活处于闲置状态的存量土地，提高存量土地利用率。有的产业集聚区是在原开发区或者工业园区
10、基础上发展的，园区内存在一些趋于停产倒闭的老企业，也有一些土地征而不用或者没有充分利用的新企业。对于那些经营困难而无法继续生产的老企业，应该加快破产重组和改制工作，利用其闲置土地建设新项目或重组企业，实行腾地换企，盘活闲置土地。对于那些土地征而不用或者没有充分利用的新企业，充分挖掘原有厂区土地的潜力，将闲置土地尽快用于开发新项目，或者用于发展新企业。对于以上两类土地的盘活利用，对于靠内部挖潜、优化土地占用进行项目建设的企业，地方政府应该给予相应的优惠政策。 第三，改造农村“空心村” ，相对增加建设土地供给。理论上讲，工业化与城镇化应该增加耕地而不是减少耕地，因为土地得到了更集约的利用。道理很简
11、单，1 亩地如果用于农业生产，可能连一个人都养活不了，但如果用于建工厂，可以解决 10 个人甚至 100 个人的就业和生活。同样农村一处住宅占用半亩宅基地，一般只有 3 5 口人居住，而在城市半亩地可以居住 20 人甚至更多。现实却是，中国的工业化与城镇化不但没有增加耕地而是造成耕地减少，重要的原因就是数以亿计的农民工在城市工作和生活，增加工业与城市用地需求的同时却并没有减少对耕地和宅基地的需求，造成工业化与城镇化集约使用土地的效应无法显现出来。事情的另一面是，很多农民工虽然在农村有住宅，但是他们每年大部分的时间(10 个月、11 个月) 都不在家居住，有的甚至几年都不回家。农村很多住宅常年没
12、人住，或者一年到头住不了几天，造成农村存在许多“空心村” ，土地浪费严重。针对这种情况，可以通过整治“空心村” ，对宅基地和村庄进行土地整理，推进已经实现非农就业的农民工城镇化。这就需要在严格程序和充分尊重农民意愿的条件下创新宅基地流转模式，对于那些已经进城或想到城镇就业的农户，允许他们通过流转、抵押、出租、入股和买卖等形式处置其宅基地及其上的树木房屋等，以获得购买城镇住房和自主创业的部分资金，实现永久性转移。而整理出宅基地可以复垦为耕地，也可以置换为城镇建设用地。 三、郑州高新区升级改造后土地政策分析 目前，高新城建成区升级改造工作进入实质性展开阶段。郑州高新数码港、大富置业、民生医院、龙汇
13、国际、中显公司、东方棉项目正在稳步推进，另有中石油河南分公司、郑州锅炉厂、胖哥集团、银湖铝业、华晶公司、拓洋生物等企业都明确提出了自己升级改造的意愿。现对高新区内已建成并已经市政府同意控规调整，拟实施升级改造的的工业、仓储等调整为商业和住宅用地，按土地法规定用途变更由企业自行申请采取协议出让方式分析如下： 现阶段的运行模式 现阶段，升级改造按照 12 号文规定，以出让方式取得的国有土地，因城市规划的更新和调整，拟由原土地用途改变为商业、住宅等经营性用地的，由政府收购后以招拍挂方式再行出让，即政府主导型升级改造模式，在这种模式下，政府对现有工业企业的土地进行收储，再通过招拍挂方式确定土地使用权人
14、；这种方式存在土地收储难度大、推进速度慢、投入的人力财力多等缺陷。 高新区内的土地盘活潜力分析 高新区内经市政府同意规划调整范围内，涉及用途变更 的用地单位共 78 家，土地使用权总面积 2850 亩。原用途除民生医院为综合外，基本上是原工业用地。通过用途变更，政府收益按 150 万亩算，可以收入 42.75 亿元。预计明年 800 亩土地可以实现协议出让，政府收入为 14 亿元。 采取政府收购和企业自主变性政府收益比较分析 采取政府收购，一种是买断，一种是收益按 65%分成，目前高新区内的工业用地价格在 30 万-40 万/亩，商住用地评估平均价格在 180 万左右，由企业自主变性，政府纯收
15、益为 140 万150 万/亩。若采取按成交净价65%收购招拍挂方式出让，竞拍价合理价位预计应在 300 万左右，净收益扣各项基金按成交价 80%计算，政府收益为 84 万元/亩，因此，采取自主变性政府收益远大于政府收购方式获得的收益。 改变 12 号文可以由企业采取自主变性用地方式对 城市改造的影响 企业在规划控制的前提下，按照规划要求允许其自行申请自主升级改造，存在以下几项有利因素： 一是企业积极性会极大提高。企业因土地变性带来的土地升值利益，同时也避免了招拍挂出让用地单位的不确定性，会极大的提升企业自行改造的积极性。 二是升级改造速度明显加快。企业积极性提高后，全力配合政府相关部门及高新
16、城升级改造整体推进工作计划，会加快高新城建成区升级改造整体步伐。 三是提高了工作效率，省去了政府收储等程序，简化了办事流程，提高了工作效率。 四是避免了企业漫天要价，节省政府收储资金。在政府主导型升级改造模式中，部分企业为了自身利益，不顾升级改造大局，漫天要价，导致双方收储谈判进展缓慢，极大地延缓了升级改造进程。 五是能够运用市场化手段，实现升级改造投资主体多元化。在企业自主升级改造模式下，企业为了实现自身收益最大化，会运用市场化手段评估自己升级改造收益大还是联合其他投资主体升级改造的收益大，从而做出最佳选择，客观上实现了资源的合理配置，促进了投资主体多元化。 六是该办法符合土地法规定，并且在
17、原 12 号文基础上多了一种用途变更的模式，具有更大的灵活性和实用性。 5、实行住宅也可以由企业自主变性对房地产的影响 随着高新新城建设的启动，郑州地铁的开工，以及作为非限购区域，近年来高新区房地产市场越来越受到来自市内以及荥阳、巩义、上街等区域购房者的亲睐，固定资产投资、市场投放量、销售量大幅提升。 2011 年高新区房地产投资 26 亿元，普通商品房市场投放 12 万平米，其中住宅 10.53 万平方米，商业 1.47 万平方米，住宅销售 10.84 万平方米，商业销售 1.42 万平方米，住宅销售均价 5741 元/平方米，商业销售均价 7477 元/平方米。 截止 2012 年 11
18、月高新区房地产投资 33 亿元，普通商品房市场投放36.59 万平米，其中住宅 31 万平方米，商业 5.59 万平方米，住宅销售面积 31.55 万平方米，商业销售面积 1.79 万平方米，住宅销售均价 5738元/平方米，商业销售均价 10547 元/平方米. 从以上数据可以看出，高新区房地产市场呈热销态势，供求关系较为紧张， （以上数据还未包含已投入使用但手续未完善的近 35 万平米城中村改造项目） ，目前高新区房地产市场空置率较低。 高新区变性为商住用地潜力共 2850 亩，按照 3.0 的容积率，扣除配套设施，保障性住房等因素，大约能向市场投放约 500 万平方米商品房，相当于高新区 2-3 个城中村改造量，其土地完全变性也需要 2-3 年的时间，也就是说 1 年增加一个城中村的面积，对整个高新区的房地产影响应该不大，对整个郑州市影响就更小了。
