1、反洗钱制度下大额现金存取管理研究【摘要】现金管理和反洗钱是法律赋予中国人民银行的重要职能，做好现金管理有利于规范和促进支付业务的发展，更是反洗钱工作取得实质性成效的重要基础。但目前我国现金管理中，存在着大额现金存取管理制度缺失、非正常交易频繁、手段多样等问题，成为制约基层反洗钱监管工作有效开展的主要因素，容易引起洗钱风险。本文旨在根据发现的一些问题，深入分析目前我国现金存取管理的缺失表现、形成原因以及容易引起洗钱风险的因素，并在此基础上提出相关的对策和建议。 【关键词】反洗钱制度；大额现金；管理；监测 从有效预防洗钱犯罪的基础上来讲，现金管理的重点是现金流通环节的管理，而金融机构为社会提供的现
2、金服务成为管理的主要内容。中国人民银行作为反洗钱行政管理部门通过银行洞察资金流向，加强对社会经济活动的监督。但目前在实际工作中，现金存取业务管理制度缺失表现的十分突出，体现在现金管理缺乏刚性规定、现金交易监测手段落后、提取现金方式多样化等问题，很大程度上影响了基层金融机构-反洗钱工作的开展，容易引起洗钱风险。 一、影响现金存取管理有效性的因素 （一）部分法规条例过时，与实际脱节。中国人民银行目前开展现金管理所依据的法律法规是 1988 年国务院颁布的现金管理暂行条例（以下简称暂行条例 ）和中国人民银行总行制定的现金管理暂行条例实施细则 。 暂行条例及实施细则的颁布实施已 20 余年之久，与我国
3、快速发展和日益搞活的市场经济形势、金融发展趋势、结算工具的变化、金融产品的创新、单位和个人使用现金的实际情况极不适应。一是关于现金管理的对象、开户单位库存限额、现金结算起点等规定，对市场行为缺乏约束力，目前单位超范围使用现金、隐瞒真实用途套取现金行为较为普遍，这种现象势必导致业务操作员和管理者无法从用途上鉴定出正常交易和非正常交易：二是暂行条例赋予开户银行一定的行政管理职能，与当前商业银行作为企业性质的组织形式不相符合，致使开户银行的现金管理职能弱化。三是由于暂行条例远不能适应当前市场经济发展对现金管理的要求， 暂行条例的相关规定实际上已经不被银行及社会所认同，导致“有章不循、有规不依”成为事
4、实上的合理化行为。 （二）部分法规条款不系统，操作难度大。一是人民银行侧重大额现金管理，建立和完善开户银行大额现金管理、审批、登记、备案制度和可疑现金交易报告制度，对有效防范犯罪分子利用现金管理漏洞洗钱起到一定的遏制作用，但对开户银行的违规行为法律责任不明确，临柜人员遵守现金管理制度的约束性不强，无法约束一些违规的现金管理行为。二是现行的法规对现金支取规定多，对现金缴存限制较少。虽然2007 年 3 月实施的金融机构大额和可疑交易报告管理办法 （中国人民银行 2006 年 2 号令）规定，对超过单笔或者当天累计超过 20 万元的现金收付活动，金融机构必须向人民银行报告，但该办法并没有要求金融机
5、构对客户缴存现金的来源进行严格审查。现阶段人民银行不论采用现场监管还是非现场监管，都存在时间上的滞后，不能及时发现洗钱行为。（三）现金管理监测手段落后，工作效率低。目前基层金融机构现金管理仍然沿用原始的手工操作，不利于对大额现金存取行为进行系统性分析，难以及时采取措施防范洗钱风险。加上金融机构大额和可疑交易报告管理办法规定金融机构发生的大额交易实行“总对总”报送，当地人民银行对大额现金的交易信息无法获得，导致基层难以对大额现金存取业务进行有效监管。 （四）个人现金管理存在“真空”现象。从近年来工作实践来看，个人结算账户现金管理缺失是当前现金存取管理存在的主要问题，成为现金存取管理混乱的主要诱因
6、。体现在：一是个人结算账户现金存取管理制度缺失。我国历来对个人存款现金没有明确的规定， 暂行条例的管理对象是开户单位，不包括个人的现金管理，但是随着市场经济的发展，金融产品的不断创新，属于个人账户的产品从个人活期储蓄账户到各类卡多达几十种，目前已成为我国现金用量最大的金融产品类别。现行的制度规定对单位账户提现审查较严，但对个人账户提现的限制缺乏，形成个人账户的现金存取量急剧增大，现金管理已初步形成“失控”现象，个人结算账户存取现金上千万的现象比比皆是，甚至上亿的现象也不在少数。二是单位账户资金大量流入个人结算账户。首先，由于个人支付结算工具的不断发展，银行卡、电话银行、网上银行等服务的不断优化
7、，个人结算账户越来越成为单位客户进行商品交易资金汇划的主要方式。其次，利用个人结算账户进行套现、逃税。由于目前税务部门对企业营业收入的稽查主要是通过企业的基本存款账户资金交易情况进行核实，企业如果隐瞒部分商品交易情况，主要通过一般结算账户进行结算。但一般结算账户不允许提取现金，企业如有现金需求时，将资金转账到个人结算账户后，提取现金；再次，商品交易资金在个人结算账户之间循环。部分企业为了逃避有关部门的监管，其商品交易资金收付均通过个人银行结算账户实现；三是反洗钱主管部门难以实施有效监管。由于上述现金管理条例的不适应性和个人账户现金存取制度的缺失性，导致基层人民银行在现场检查或非现场监管中，明知
8、现金交易的不合理，却无法对其实施有效的监控。尤其是关于改进个人支付结算服务的通知第一条第三款中，规定了“单位银行结算账户向个人银行结算账户支付款项单笔超过 5 万元人民币时，不再另行出具付款依据，由付款单位对付款事项的真实性、合法性负责” 。此规定出台后，单位银行结算账户向个人银行结算账户转账业务不受任何限制，使得个人账户提现大幅度增加。据了解，辖内金融机构个人银行结算账户大额现金存取频繁，且从交易金额、交易频繁上均有增长趋势。如吕梁市辖区孝义市少数个人结算账户，每日发生大额现金存取业务 10 笔以上，平均日交易金额达 3000 余万元以上。四是现金收支结构相对稳定，储蓄性收支占比较大，且逐年
9、上升从调查情况看，吕梁市现金收支结构多年来基本保持相对稳定状态，现金收支整体呈同比例增长，现金收支结构基本没有大的变化。2004 年至 2013 年现金收入项目居于前列的为储蓄存款收入、商品销售收入；现金支出居前列的为储蓄存款支出、居民提取贷款支出、行政企事业管理费支出。但现金收支整体结构变化不大。 据吕梁市调查统计部门提供的数据反映现金收入结构基本稳定，储蓄存款收入在 20042013 年占吕梁市现金收入比例较高，最低达到了 72.05%、最高为 78.44%，储蓄存款支出在 20042013 年占吕梁市现金支出比例最低达到了 71.2%，最高达到 78.05%，从 2004 年到 2013
10、 年储蓄存款收入在现金收入中的比例呈逐年增加趋势，储蓄存款支出亦然，从 2008 年以来呈稳定增长态势。所以应将储蓄存款收入和支出作为商业银行大额现金收支管理的重点。 二、制约大额现金存取管理的“瓶颈” （一）从监管组织机构来看，现金管理与反洗钱管理未能形成合力 当前，现金管理与反洗钱管理职能分散，没有形成整体合力，整体优势薄弱。主要表现为：人民银行内部现金管理职能部门间缺乏协调配合。现金管理职能在货币金银部门，而与现金管理密切相关的反洗钱和账户管理职能在会计部门（指地市中心支行和县支行） ，两个部门之间独立行使监管职能，彼此的信息在一定程度上存在着交流不畅、信息不通等问题，现金管理部门人员不
11、能充分了解大额存取现金所形成的可疑交易情况，而反洗钱工作人员也不了解辖内金融机构对现金管理制度的执行情况，因此在此监管层面上，信息资源和监管资源不能得到充分整合利用，现金管理难以发挥实质性作用。此外，根据中国人民银行办公厅关于做好大额现金存取管理职责划转工作的通知文件的有关要求，只明确了“金融机构对大额现金的存取认定工作统一按照金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法第九条和金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法第七条、第八条和第十二条所规定的各项现金交易金额标准办理” 。但对大额现金存取管理职能如何划转、管理职能的内容及有关工作要求并没有形成明确要求，导致目前大额现金管理职能
12、难以有效发挥。 （二）个人现金管理未能有效纳入反洗钱监测范围 在金融机构大额和可疑交易报告管理办法中对个人账户的规定涉及甚少，在尊重储户“存款自愿、取款自由”的前提下，个人所有的这部分现金收支变得更复杂、更隐蔽，且难于监控。据对辖内金融机构的调查，目前金融机构对个人银行结算账户提现管理也是无可奈何，表现在：一方面反洗钱法要求金融机构对客户进行客户身份识别、资金来源审查、提取现金用途等方面的尽职调查，但实际操作上只能依据公民身份证对其身份的真实性进行审核，对资金来源、职业、收入情况、提现用途等情况不能详尽掌握，且对已获取信息的真实性无法考证。另一方面，现行的法规制度对个人账户的提现没有明确的规定
13、，对提现的金额、用途以及提现所需提供的相关资料也没有制度依据，导致个人账户非正常提现的现象难以有效遏制。 （三）商业银行在现金管理中的职能作用继续弱化 虽然现金管理是国家赋予商业银行的一项重要的管理职责，但现在商业银行职能已经转变，其经营目标是追逐利润最大化。商业银行一切工作的开展都要围绕经营进行，如果银行不能提供令企业“满意”的现金服务，企业就会转移开户银行。 三、构建大额现金管理与监测体系的建议 （一）尽快出台新的现金管理规定，完善反洗钱相关法律法规依据 在规范现金交易行为，满足市场经济发展需要的基础上，尽快出台新的现金管理规定。一是明确反洗钱主管部门的现金管理职责。新的规定应明确反洗钱主
14、管部门有权依据规定对金融机构、其他法人和组织等机构的人民币现金收支活动予以监督检查。二是扩大管理对象，将个人结算账户大额存取现金行为纳入现金管理范畴，并对大额现金的存取业务设置一定的条件，对一定金额以上的现金取款业务要求提供相关部门或机构出具证明文件。如某个人银行结算账户提取大额现金的理由是购买住房，应向银行出具商品房买卖合同等证明资料，以确保提现用途的真实性。三是加大对违规行为的处罚措施。新的规定应明确对金融机构、非金融机构和法人、其他组织、自然人违反人民币现金管理规定的行为处罚范围、金额及处罚措施。树立现金管理权威。 （二）实行现金存取并重的管理方式，拓宽反洗钱监测渠道和手段 一是借鉴国际
15、现金管理经验，立足于反洗钱，改变目前现金管理片面强调现金支取而忽视现金缴存的做法，逐步过渡到现金存取并重的管理方式。严格执行“了解你的客户”原则。银行在为客户办理现金缴存业务时，应当对客户身份资料加以严格审核，确保实名制的落实，把好现金准入关，除规定客户须向银行提供大额现金来源证明外，还要进行真实性、合法性审查，有效防止非法资金流入银行。二是对大额现金业务适当收取一定的费用，提高客户使用现金的交易成本，通过经济手段遏制快速增长的现金交易需求，引导客户使用非现金支付结算工具，加大对非正常现金结算的管理力度，可以排除客户的部分正常提现，使那些有可疑交易、洗钱嫌疑的现金收付活动显现出来，便于反洗钱的
16、监测。（三）改变现金管理技术手段，建立大额和可疑现金交易实时监测系统 一是充分利用电子计算机网络等高科技手段，革新现金管理的技术手段，建立覆盖整个金融系统的现金交易实时监测系统，实现大额现金交易联网核查，把大额现金交易实时监测系统纳入反洗钱监测分析网络系统下，通过动态管理改变人民银行现金管理时间滞后的局面，实现对洗钱活动的及时发现和堵截功能。二是将现金业务监管重点放在金融机构现金管理环节的审查上，使各金融机构现金管理工作由目前的被动管理转为主动管理，由应付人民银行现金管理检查转为自觉的执行现金管理规章制度，严格控制并认真审查开户单位现金使用用途和范围，对开户单位提现用途真实性加强监管，杜绝开户单位编造用途套取现金，超范围使用现金的行为，提高现金管理质量和效率。 （四）积极推广非现金结算工具，减少现金交易量 一是要完善以“三票一卡”为主体，以电子化支付工具为发展方向，适用多种经济活动和居民需求的多样的、安全的、快捷的支付工具体系，不断丰富支付结算品种，提高非现金结算占比。在一些现金结算量大的交易市场推行定额和不定额银行本票，以适应不同层次、不同交易特点的个体和私营者的结算需要。二是加大支付结算工具的创新。大力开展银行卡、网上银行和电话银行等科技含量高的支付工具，增加此类支付工具的设施建设，方便客户转账结算，努力减少用现成本以及现金交易量。
