1、新加坡城市生态环境保护和建设的思考 城市生态专题调研组 本文结合在新加坡实地学习、现场考察了解的情况，谈谈对新加坡城市生态环境保护和建设工作的感受和体会。 新加坡城市生态环境保护和建设的经验 新加坡城市生态环境和保护工作成就卓越，连续十年成为亚洲最适合人居城市，细究成功之道，关键在于其实行的预防、执法、监督、教育为一体的系统模式，仔细剖析，主要特点体现在机构设置、法规体系、两规融合、产业转型、绿化行动、环境基础设施建设、自然资源保护、执法和监测、教育和宣传、政企合作等方面。 （一）健全的法规体系、严格的 环境标准 环境法律体系 新加坡对生态环境建设和保护工作采取的方法是立法先行。从年代开始，新
2、加坡政府先后制定了一系列的生态环境保护法律、标准，并不断提高和完善，其中环境及水源部负责执行部法律和条例，主要包括环境公共卫生法、环境污染控制法、污水道和排水道法、有害废物（进出口及转移控制法、虫害与农药控制法、氰化氢（熏蒸）法、传染病法、食品销售法、冒烟（特定地区禁止）法等。比如，在空气污染治理方面，从年开始，发电厂、炼油厂等主要空气污染源只准使用硫磺含量不超过的液态油发电。对在空气中散布 污染物的工业，必须安装特别设备以确保散发出来的气体符合国家标准。在工业污水处置方面，规定对工业废水的排放污染控制方法有两种：第一，制定工业废水排放标准，允许自行处理后达标排放；第二，监测排水口，防止污染，
3、在生产废水排放处安装自动监测装置，超标排放时，闸门自动关闭，非环境部人员无法启动闸门。在公共卫生方面，注重提升街边小贩和食物供应商的卫生标准，从年开始实施的新小贩准则，规定所有小贩必须领取执照，随后小贩逐步被责令迁至有适当污水处理和排水系统装置的小贩中心营业。四政府设立了一个虫害控制单位，专门负责监 察和研究蚊子等害虫的滋生和控制。 绿化管理规定 新加坡为了保护绿化资源，制定出一系列的管理措施，包括（）法律上规定的国土要保持自然状态，绝不允许破坏；（）颁布公园和树木条例、公园和树林规则等；（）责任分明。城市道路两旁绿地、树木由国家公园局建设、管理，新镇中小区公园、邻里公园、袖珍绿地等由开发商建
4、设，社区理事会维护、管理，各单位负责自己用地内的绿地建设和管理，各学校负责周围公园、绿地的种植和养护；（）奖惩严明。每年在城市美化绿化活动中做出突出贡献者，总统亲自授予勋章，以资鼓励。但对破 坏树木者处以非常严厉的惩罚，如乱摘花草者罚款新币，随意砍伐树木者坐牢，并处以较大数目的罚款等。 （二）两规的融合协调、完善的规划管制 基于生态城市的规划理念 一是集中、高密度的城市发展模式。在概念性规划、总体规划中对每寸土地的使用性质、强度都进行了严格地限制。基本上建筑成片、集中、密集地建设，且向空中发展， 留出地面空间进行美化绿化，保留足够的发展用地和自然保护区。二是大幅度提升绿化标准。新加坡现有绿地公
5、顷，人均人，名列世界城市绿化指标前矛。公园绿地由沿岸公园、自然公园 、水库公园、城市公园、新镇公园、邻里绿地和组群绿地构成。三是建立完善的生态绿化系统。绿化系统以海岸线成片绿地和风景区、中央水源森林保护区为主，以市区公园、植物园、街头绿地和快速公路道路旁的绿带为辅，以楼前屋后的绿地及建筑的窗口、阳台、屋顶及人行天桥上的花卉为点缀，扩大水域空间，形成了良好的生态环境。 土地利用规划充分考虑环境管制要素 市区重建局是新加坡的土地规划与发展管制机构，主要负责全国土地规划、拟定概念蓝图以及发展指导蓝图，并把环境管制纳入土地利用规划，其中环境管制主要包括以下方面内容： 一是确保 足够的土地来作为环保基础
6、设施，如排水用途、垃圾收集和处理设施等。二是保护集水区。受保护的集水区占全国总面积的，保留为自然生态保护区，不允许任何开发；不受保护的集水区占全国面积的，土地的开发程度和用途受管制，只允许无污染工业与轻工业用途，所有发展项目都设有污水管道。三是确保土地用途的互容性。在工业区与住宅区之间设置缓冲区；在高污染工业或高危险工业厂房地带设置卫生安全缓冲区等。 各类工业项目的合理选址 一是制定明确的工业用地分类标准和保护距离要求。新加坡将工业用地分为四类：包括无污染工业（包括软件 开发、服装设计、装配及修理家用电器等）、轻工业（包括纸质品业、产品研究与发展、印刷业等）、一般工业（包括电镀厂、修车业、食品
7、业、酿酒厂等）、另类工业（包括发电厂、化工业、炼油业、晶圆厂等）。各类工业与住宅之间设置足够的缓冲区，轻工业、一般工业、特殊工业与住宅区之间的缓冲距离分别为：、 ，缓冲带内允许布局非工业、非住宅类用地，如绿地、停车场等。二是合理的工业用地布局。把无污染工业与轻工业用地设置于住宅用地的附近；把一般工业与特殊工业用地设置于远离住宅用地的裕廊工业区、大士工业区 或裕廊岛上；下水道延伸到所有工业地段等。三是详细审核工业用地的申请。工厂只能在工业用地内；推行无污染科技，尽量减少使用化学药品及产生废料；使用不危害生命安全与健康的化学药品；确保所排放的废气与废水能符合标准；确保所产生的废弃物能安全处理等。
8、工业项目的建筑管制 一是建筑方案审查。在工业项目的开发计划得到批准后，开发商可以进行报审工作，将建筑蓝图提交到公共事业局的建筑控制署，以及环境和水资源部的技术部门如中央建筑规划部，中央建筑规划部从技术角度出发，对规划中的环境卫生、排水装置、污水处理，特别是对建筑设计 中环保设施的使用做出审查。只有当所有的技术要求都得到满足，建筑控制署才会批准该项建筑规划。二是建筑工程验收。在建筑物完成后，环境和水源部和其他技术部门将对建筑物进行审查。审查开发商是否按规定要求执行，在处理完所有问题后再通知建筑控制署，给开发商颁发临时验收证或合法竣工证明。 （三）推动产业的转型，提升工业集约水平 为了减少工业“三
9、废”的污染，使自然环境持续发展，新加坡政府积极引导，制定出一系列的优惠措施，吸引投资商从事高附加值、无污染、占地少的现代高科技工业，而将劳动力密集型的工业引向周边国家发展。为节约土 地，政府严格控制用地的布置，提倡建多层厂房、共用式立体交通，要求建筑外观体现高科技、运用现代建筑材料。并且强调用地内进行绿化，各种植物搭配得当，与周围环境协调。 （四）“美化家园”运动、周密的绿化方针 开展“美好家园”运动 新加坡城市绿化运动起步于年代初，新加坡政府认为改善城市环境是树立国家形象吸引投资的关键。年成立了花园城市行动委员会，由公园康乐局、环境卫生局、市区重建局等组成，每月开会一次，视环境美化之需要来制
10、定新计划和方法，并由国家公园康乐局付诸实施。年代初政府将每年月 第周定为全国“清洁绿化周”。活动开始时，国家总理、部长等带头植树、清扫环境，国民积极参与。从而，在全国范围内掀起美化家园的活动。“美化家园”运动可以划分为三个阶段： 尝试阶段（年代），成长阶段（年代），成熟阶段（年代）。 详细周密的绿化方针 新加坡在环境美化绿化方面制定了详细具体的方针：（）每一条巷道必须种植花草树木；（）人行道两旁种植灌木和乔木成为林荫步道，使行人和车辆完全隔离；（）美化高架桥和陆桥，桥上做花坛，并种爬藤类植物，使之成为绿桥；（）选择开花的攀藤植物， 如九重葛、素馨藤等，来美化灯杆；（）混凝土走道的宽度超过米要种
11、树，狭小的走道有埋设水管或沟渠者则不可以种树；（）停车场必须种植花草树木，甚至两行停车位之间也必须种植树木遮荫，停车位上铺设特制空花石板作为树木根系通气之用； （）绿化围墙和挡土墙；（）路旁零星地要先整地，使地面平坦整齐再种草皮；（）践踏枯死的草皮要随时补植；（）道路旁不雅观的建筑物，均应种植高大的绿篱及花木来遮丑； （）新填土地在未开辟道路及盖房屋前，政府先用来培植树苗和草皮；（）施肥以改善土质，施石灰以调整土壤的 值；（）各街道的树木，均需作根系通气处理；（）种植果树，使新加坡成为一座热带果树园之城；（）绿化学校大操场。此外，强调与道路、沟渠等相关工程的配合，使绿化、水电、沟渠、铺路等一次
12、完成，避免不必要的浪费。在植物栽种、景园设计方面，强调安全、美观、遮荫、降低噪声、改善局部小气候等，并对其作了详细地说明。如要求选择不易落叶及枝干较坚韧的树木，以免折枝垂吊，造成幻觉，易致车祸。在移植较大树木时，注意栽植的深度，以免偶遇大风时被连根拔起，发生意外。 （五）健全的基础设施，高效的污染治理 一是完整的污水处理 系统。新加坡把家庭和工业废水导入公共污水处理系统，疏导废水至处理厂处理，直至符合国际标准才能流入海中。近年来，新加坡全国各地都已铺设污水处理系统，把污水处理系统和排水系统分开，以便把废水和雨水分别输送到不同的处理厂进行处理。同时还实施了污水处理和新生水回用的工程。二是高效的固
13、体废物管理系统。新加坡实施了严格的垃圾收集、分类系统，的垃圾被回收循环利用，的垃圾被座正在运营的焚化厂焚化，焚化后产生的灰烬和其余垃圾集中填埋。 （六）珍惜自然资源，促进可持续发展 水资源的保护和利用 作为水资源短缺的国家，新加坡从依赖周边国家进口供应，到积极开辟新的水源渠道，有效保证了用水的安全和需要，作出了许多艰辛而具有创新性的工作。新的水源渠道包括：建设完善的集雨和蓄水系统，保护集水区，实现的雨水收集利用；建设座新生水厂和完善的工业供水系统，实现污水的处理和回用；建设海水淡化厂，并将海水淡化处理作为重要的供水发展方向。 新加坡对衰败的新加坡河进行综合整治，通过功能更新、环境治理、景观塑造
14、等，使其重新焕发了活力。为了蓄水并改造岛内联海水体的水质，新加坡还创造性地实施了沿海水闸工程，水闸的设计不 仅满足了岛内防洪排涝的要求，而且有效储存了雨水、隔绝了海水，预计通过年的时间，就可以实现这些通海水体的水质淡化。 土地资源的开发建设 新加坡提出了紧凑型、高密度城市的理念，在充分保护自然环境的基础上，对可建设用地进行最大化的利用。通过填海造地，不断开发新的土地资源（从年填海造地已新增国土面积），保证了土地资源满足发展需求。 山体林地的保护 对岛内山体（最高的山体海拔米）实施保护，禁止山体破坏和开采，而建设所需的建筑材料均由国外进口。还划定了自然保护区和树木保存区，制定了绿化 遗迹路保护计
15、划和古树保护计划，将树围大于一米的已成长树木和绿化遗迹老路纳入保护，在建设过程中尽量保留。 （七）严格的执法力度，健全的监测机制 新加坡政府的执法严格程度举世闻名。在新加坡的公共汽车上到处可以看到“乱扔垃圾罚款新元”的告示。乱扔烟蒂、随地吐痰、攀花折木、破坏草坪、驾驶冒黑烟的车辆等违规者必会收到罚单，如果不按时交纳罚款，就会受到法院的传讯。对破坏公共环境者，其法律规定让他们穿上印有“垃圾虫”字样的黄色夹克去扫马路，使受罚者产生畏惧心理，杜绝了重犯的可能性。 定期、主动的监测机制也是新加坡 生态环境保护的重要手段。包括定期检测地面空气素质以及内陆河道和近岸海域的水质、检测空气素质以及水质的趋势、
16、监控道路上排放黑烟车辆的数量、评估管制措施的效率、定期与工业界磋商，以期修改现行政策与排放标准等。 （八）普及环保教育，提升全民环保意识 一是从娃娃抓起，与学校教育紧密结合，争取做到每个国民都有环境保护意识，每个人都能身体力行。环保教育被列入了学校课程的一部分，政府鼓励每所学校至少成立一个环境保护俱乐部，并鼓励在学校培养环境保护大使。二是在社会生活方面，新加坡政府鼓励人人参与环境保护。自年以来， 新加坡每年都开展“清洁绿化周”活动。最值得一提的是，新加坡政府把新生水厂、垃圾无害化填埋人工岛等环境工程作为环保教育基地，并要求各机构组织员工、学校组织学生等进行参观，现场接受环保教育。 对南京城市生
17、态环境保护和建设工作的启示 新加坡的经验和作法为我们在城市快速发展过程中如何看待生态环境、如何取得生态环境的和谐提供了不少有益的借鉴。 （一）始终坚持经济、社会、生态环境的可持续发展理念 新加坡在长期的发展过程中，一直坚持长远的观点，并积极推动经济、社会、生态环境的可持续发展。特别是在生态环境方面，新加坡认为确 保提供并维持高素质的环境，提供优质的生活、社会环境，保护自然环境，是与经济、社会发展同等重要的推动力。正是在这样的理念指导下，新加坡在生态环境建设方面制定和执行了一系列有效的政策、措施，集中了各方的力量，统一了各方的行动，通过持续的投入，达到了生态建设的高水平和生态环境的高质量。 目前
18、南京正处于经济快速发展时期，要处理好经济发展和环境保护的关系，做到环境保护与建设并重，必须要把牢固树立科学发展观作为解决环境保护问题的必然方向；把发展循环经济作为解决环境污染和生态破坏的有效途径；把构建可持续发展资源与环境体系 作为解决环境保护问题的必由之路。 （二）理顺管理体制，健全法规体系并严格执行 理顺管理体制 新加坡将环境基础设施建设和环境保护的职能同时置于环境及水源部，是新加坡生态环境保护和建设工作成功的基础。南京可以在国家制度框架下，以环境基础设施建设和环境保护职能的整合为目标，进行机构调整，将环保、城建、城管、水利等部门的职能进行优化整合，减少政府职能部门间的协调环节，减少协调成
19、本，真正做到经济建设和环境保护的有效协同。 完善法规体系，强化执法力度 研究制定较为具体的工作标准，使环境保护工作有法可依，同时加大 监督工作力度，严格执法，是新加坡在环境建设与保护工作中最为成功的经验。在立法方面，南京市人大可以充分利用地方立法权，在国家相关法律法规的框架内，力争使本地的生态环保法规更详尽、更具备可操作性。要把构建完善科学的政策法规体系作为解决南京环境问题的重要保障。措施是：第一，构建循环经济产业制度；第二，推进清洁生产政策；第三，调整招商引资政策，政府在制定招商引资政策时，要更加注重招商引资的质量，突出可持续发展的目标；第四，调整产业优惠限制政策，包括制定回收利用激励政策，
20、完善再生资源价格体系，调整财税优惠政策，对未经 加工或废弃堆存的工业固体废物，提供可利用废物的企业不得向利用废物的企业收取费用；第五，倡导绿色消费政策，包括落实经营者的绿色营销责任，扩大消费税课征范围，利用可再生资源和清洁能源的，减征或免征消费税，通过制定绿色采购政策，影响消费者消费方向和企业的生产方向。在执法方面，切实贯彻“执法必严”的精神，真正地在政府层面上，把保护环境的法律意识贯穿于政府行为的每个环节。 （三）强化四规融合的协调机制 城市规划、土地利用规划、生态环境保护规划、产业规划是引导城市发展的龙头，如何做好四者之间的协调，是做好城市生态环境保 护和建设工作的关键所在。 一是要强化城
21、市规划和生态环境的融合。有限的土地资源需要满足城市建设和自然环境保护等多方面需求，实现和谐发展的目标，必须有统一的规划管制作为基础。新加坡由市区重建局统一负责全国的土地规划。在规划制定阶段，就贯彻了生态环境建设理念，将环境管制纳入土地规划，同时，新加坡从规划管制入手，在工业项目的合理选址、发展与建筑等方面实行管制，确保环境保护规划得以落实。 二是要强化产业规划和生态环境规划的融合。南京产业结构偏重，所以我们要把调整产业结构作为解决南京生态环境保护问题的重要环节。明确南京 产业结构调整的方向，南京产业结构的调整必须是以产业结构高度优化为主的调整，而不是像以往那样产业结构比例合理化为主的适应性调整
22、。 （四）继续深入开展绿色南京战略 “美好家园”行动是推动新加坡成为花园城市的重要举措。南京一直以来以绿化而闻名于全国，也获得了很多荣誉。为了推动南京城市绿化水平的持续提升，南京市推行了“绿色南京”战略，老城添绿行动计划等一系列举措。对比新加坡和南京绿化标准，基本上接近，但人的直观感受却是南京绿化水平与新加坡尚有较大差距，这关键与在于何处绿化、何种方式绿化，没有章法，往往事倍功半。我们 现在操作模式是绿化指标众人挑，自上而下的分解，很大程度上只是为了绿化而绿化，绿化行动的理性思考有待进一步完善。 （五）提高土地、水等自然资源的利用效率 一是鼓励节约集约用地。而南京即将进入“十二五”时期，经济持
23、续快速发展仍将是未来一段时间的主旋律，但这一时期建设用地年均供应量仅为十五、十一五期间的 ，为此，必须加强低效存量建设用地的再开发，控制各类产业用地低水平分散建设，提高土地综合利用效益。 二是超前谋划水资源的节约利用。南京水资源较为丰富，但从未来水安全保障角度出发，南京仍然要学习新加坡的经 验，在土地规划和开发中重视对集水区的保护。更加重视污水处理，提高污水处理率，同时要十分重视中水回用、再生水的利用工作，变废为宝。 （六）建设高水准的生态环境基础设施 城市生态环境的特殊性使得新加坡在环境基础设施建设方面进行了大量研究和探索，如污水回用，供水可直接饮用，水体淡化，推进垃圾回收和焚烧等。高水准的
24、环境基础设施建设，不仅使得新加坡保持了优良的生态环境，而且也积累了丰厚的技术和管理经验，成为其国际化战略向国外输出的重要资源。 参照新加坡经验，南京要把综合整治环境污染作为解决环境问题的核心内容，包括治理 重化企业污染源，强化机动车尾气监管和扬尘控制，治理餐饮娱乐业油烟噪声污染，以建立雨污分流体制为重点整治城市水环境。 （七）加大生态环境保护的教育和宣传力度 进一步加强南京市民的环保教育，从娃娃抓起，把环保教育贯穿于教育的全过程。同时利用各种活动，在社会上掀起关注环境保护的热潮，加强树立全民环保意识。我们要把提高公众参与水平作为提高中国环境保护水平的重要渠道，措施是：实行信息公开制度、公众参与
25、制度的法制化、开展环境保护的教育宣传。政府应有计划有步骤地开展环保知识的多层次、多形式的舆论宣传和科普教育，让环保理念 深入人心，使环境保护、绿色消费成为全民的自觉行动，让全民理解、支持和积极投入爱护资源、保护环境的行列。 南京与新加坡有许多相似之处，如强政府、发展速度快、土地短缺、人口密度大、亚洲文化等等，由于这些共同点，使得新加坡经验具有较强的借鉴意义。但南京与新加坡相比，也有许多差异之处，如区位、气候、政治体制、经济发展水平等等，因此，对新加坡生态环境保护和建设的成功经验，我们不能采取简单的拿来主义，而需要建立南京自身的模式。本文只是一个粗浅的尝试，希望在今后的工作中进一步深入研究。 张 弨 罗海明 执笔
