1、 1 第二章 行政环境 一、名词 1、行政系统： 是与外部环境密切联系的开放性社会系统，它适应外部环境的需要而产生，在与后者的相互作用中，发挥自己的特殊功能，保持自己运行的和谐。 2、行政系统的界线： 是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。 3、行政环境： 是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。 4、外部环境 ：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。 5、内部环境： 是指行政系统界线之内的，影响其生存 与发展的各种要素或条件的总称。 6、宏观环境： 是指广泛影响整个行政系
2、统的环境。 7、微观环境： 是指影响个别行政系统的特定环境。 8、文化： 广义指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。狭义指社会的意识形态，包括科学、文化艺术、哲学、思想、信仰、风俗、习惯、人际关系、价值观念、道德标准与行为模式等，可归纳为价值观念和行为模式。 9、国际社会环境： 是指一国在于外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和，包括国际关系的发展、重 大国际事件、战争与和平、国际组织与国际法、及共同关心的其他事务。 10、民族区域自治： 就是在主权国家内国家最高权力机关的领导下，以少数民族聚居区域
3、为基础组成民族自治地方政府，由少数民族当家作主，行使自治权，管理本地区、本民族的内部事务。 11、国家民族： 又称“国族”，是一个主权国家中各民族的总称。 12、国家民族意识： 是一个国家各民族成员对本国共同祖族的承认，包括民族认同感、自尊心和忠诚心。 13、宗教信仰自由： 指一个国家的公民都有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择和拒绝信仰任何宗教的自由权利，不得强 制、干预人们的自由选择。 14、国际意识： 是人们关于国际问题的知识、观点、立场及其理论体系的总和。 15、独立自主： 就是在任何时候，行政系统都要从本国和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障
4、本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。 二、问答 1、行政系统的界线的含义、功能及其特点。 （ 1）行政系统的界线：是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中间环节。 （ 2）两种功能：一是抵抗外界环境干扰，以保持行政系统的独立性；二 是过滤来自外部环境的投入和行政系统自身的产出，以维持行政系统的生存与运转。 （ 3）特点：行政系统的界线具有开放和可渗透性。任何投入和产出都是通过这种界线而输入或输出。由于行政系统不可能接受所有外部环境投入和对各种外部环境提供相应的产出，因而，其开放性、可渗透性又有一定的限度。正式这种特点使行政系统界线
5、能对投入和产出进行过滤和筛选。 这样，行政系统界线既开放又不完全开放，既渗透又不完全渗透的辩证关系，决定了它既是行政系统与外部环境的相对独立清晰地边界，又是连结行政系统与外部环境的纽带。这一概念是我们区分行政系 统与外部环境的基础。 2 2、行政环境的含义及其构成。 （ 1）行政环境：是指影响行政系统生存和发展的要素的总和，它包括外部环境和内部环境。外部环境：是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。内部环境：是指行政系统界线之内的，影响其生存与发展的各种要素或条件的总称。 （ 2）根据各种因素性质上的差异，行政环境可区分为自然环境与社会环境两大类：自然环境：
6、指在行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。包括地球环境和宇宙环境。社会环境：指在行政体统界线之外、直接影响行政系统活动并决 定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。包括国际环境和国内环境。 3、行政体统与外部环境的互依性。 行政体统与外部环境密切关联，互相影响、互相依赖。行政系统适应外部环境的需要产生，又能能动地选择和塑造外部环境。同时，外部环境对行政系统的影响又有宏观和微观之分。 （ 1）行政系统对外部环境的依赖 行政系统适应外部环境的需要而产生；外部环境的需要制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式；行政体统的物质要素 -人财物，非物质要素 -信息都要从外部环境输入；行政系统只有不
7、断地与外界环境进行物质、能量与信息的 交换，只有适应外部环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。 （ 2）行政系统对外部环境的选择与塑造 行政系统作为开放的系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入；行政体统不仅选择外部环境，更要设法改善和控制外部环境；总之，行政系统与外部环境的关系是辨证统一的关系。外部环境创造了行政系统，行政系统反过来又改变了外部环境。行政系统首先从其社会环境中吸取物质、信息与能量，接受社会环境的要求或支持；然后又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会 环境，以满足社会环境需要，并推动社会发展。 （ 3）
8、宏观环境与微观环境 宏观环境是指广泛影响整个行政系统的环境。微观环境是指影响个别行政系统的特定环境。宏观环境与微观环境的区别只是相对的，它们对行政系统的影响只是方式、角度不同而已。 4、经济环境对行政系统的影响。 （ 1）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响 生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；生产力发展状况制约行政系统功能的发挥和部门设置；生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础；人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能。 （ 2）生产关系与具体经济体制对行政系统的影响 基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化；具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。
9、5、计划经济体制下行政系统功能配置和运行模式的特征。 （ 1）直接而广泛；（ 2）命令强制；（ 3）企业被动适应。 6、政治环境对行政系统的影响。 （ 1）国体直接决定行政系统的基本性质； （ 2）政体规定行政系统的具体形式和地位； （ 3）政党制度影响行政系统的稳定性和完善程度； （ 4）政治生活民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度 （ 5）政治形势的稳定程 度影响着行政系统的运行状态； （ 6）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位； 3 （ 7）法律的完善化、科学化程度制约着行政体系运转的协调、规范水平。 7、文化环境对行政系统的影响。 （ 1）关于行
10、政系统一般行为的期望对行政体统的影响 不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望；不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望；对行政体统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异。 （ 2）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭；唯意志论的行政文化 认为，行政首脑的权力来自超人意志；法治论的行政文化认为，行政首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。 （ 3）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在于制度；行政系统运行方式的法治观念，又分为专制主义和民主
11、主义的法治观念。 （ 4）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响 特殊的人际关系观念；普遍的人际关系观念。 （ 5）关于行政道德的观念对行政系统的影响 行政道德指导着行政体系成员的政治方向；行政道 德制约着行政体系系统成员个人利益的实现程度；行政道德影响行政系统成员的社会地位。 8、民族环境对行政系统的影响。 （ 1）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置； （ 2）民族环境影响着行政系统的体制； （ 3）民族环境制约着行政系统权力的行使； （ 4）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小； 9、宗教环境对行政系统的影响。 （ 1）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使； （ 2）宗教
12、推动或妨碍行政系统的管理活动。 10、自然环境对行政系统的影响。 （ 1）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约着行政系统的发展模 式； （ 2）自然资源和国土面积影响各国总和国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥； （ 3）自然资源环境影响各国经济发展方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置和功能体系； （ 4）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况； （ 5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。 11、国际社会环境对行政系统的影响。 （ 1）国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构； （ 2）重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件
13、的临时机构； （ 3）国际社会的共同问题，使各国相应设置了 解决问题的职能及机构； （ 4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构； （ 5）国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。 12、创造良好的经济环境。 （ 1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构；（ 2）建立、健全符合本国国情的经济体制；（ 3）充分调动一切人财物力，发展生产，提高人民的生活水平：充分、合理地开发与利4 用自然资源；合理开发与利用人力资源；建立科学的微观控制机制；建立科学的宏观调控机制。 13、创建良好的 政治环境。 （ 1）
14、积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化；（ 2）自觉接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；（ 3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；（ 4）大力推动法制建设。（充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促进国家行政管理的进一步规范化、法制化；自觉按照法律法规规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，真正做到执法必严、违法必究；要广泛深入开展 法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益。） 14、
15、创造良好的文化、民族和宗教环境。 （ 1）创造良好的文化环境：树立民主意识；树立法律意识；树立双向沟通意识；树立政绩意识；树立新的行政道德意识。（与民主行政相适应的行政道德标准：爱国、民主、服务、创新、廉洁） （ 2）创造良好的民族环境：坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯；加强民族团结，培养国家民族意识；在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治；积极帮助少数 民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等。 （ 3）创造良好的宗教环境：实行政教分离；保护宗教活动的正当场所；加强行政系统与宗教界的双向沟通；宗教信仰自由与其他民主权利一样受到法律的约束。 15、
16、创造良好的国际社会环境。 （ 1）培养行政系统成员的国际意识；（ 2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境；(3)坚持独立自主的外交政策；（ 4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；（ 5）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。 第三章 行政职能 一、名词 1、行政职能： 是行政机关在管 理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督，它发挥程度又约束和影响其他国家职能的实现程度。 2、职能关系： 指不同管理职能该由谁来行使和管理主体间职责权限的划分。 3、经济职能： 是指政府管理和组织社会经
17、济建设的职能，主要包括社会经济管理职能和国有资产管理职能。 4、文化职能： 是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理，是建设高度发达的社会主义精神文明建设所必须的。 5、社会职能： 广义社会职能是与政治职能相对的概念，包括经济职能和文化职能在内；狭义社会职能指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。 二、问答 1、行政职能的含义及其特点。 （ 1）行政职能：是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。它是国家职能的具体执行和体现，其行使受立法机关的监督，它发挥
18、程度又约束和影响其他国家职能的实现程度。 5 （ 2）特点：执行性多样性动态性。 2、行政职能的体系。 （ 1）行政管理的基本职能 政治职能，是 维护国家统治的基本职能，核心在维护和巩固国家政权，包括专政和民主两个方面。 经济职能： 是指政府管理和组织社会经济建设的职能，主要包括社会经济管理职能和国有资产管理职能。 文化职能： 是指国家行政机关对全民思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术方面的管理，是建设高度发达的社会主义精神文明建设所必须的。 社会职能： 广义社会职能是与政治职能相对的概念，包括经济职能和文化职能在内；狭义社会职能指除经济职能和文化职能以外
19、，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。 （ 2）行政管 理的运行职能 决策职能组织职能协调职能控制职能。 3、行政职能研究的意义。 （ 1）科学地认识和确定行政职能，对建立合理地行政组织系统具有重要意义； （ 2）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键； （ 3）科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化具有重要意义。 4、西方国家行政职能的演变。 （ 1）前资本主义时期的行政职能 体现出两个特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对薄弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础决定。 （ 2）自由资本主义时期 的政治职能 自由资本主义
20、时期政府采取自由主义的管理办法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管的越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。 （ 3）垄断资本主义时期的行政职能 资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本主义与国家政权紧密结合，政府经 济职能和社会职能都扩大和加强。 （ 4）当代资本主义的行政职能 当代西方学者既不赞成政府只承担“守夜人”职责的自由资本
21、主义，页不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败” ,干预经济职能限制在一定范围，就是市场长久失败的地方和政府干预不会带来“政府失败”的方面。 当代西方国家的行政职能的发展趋势： （ 1）行政职能的扩大； (2)政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；（ 3）政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行。 5、当代西方国家的行政职能的发展 趋势。 （ 1）行政职能的扩大； (2)政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；（ 3）政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行。 *试述转轨时期我国行政职能的转变（
22、6、 7） 6、我国行政职能转变的必然性和必要性。 6 （ 1）政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求； （ 2）政府职能转变是时适应经济全球化发展趋势的要求； （ 3）政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。 7、我国行政职能转变的基本内容。 （ 1）职能重心的转变：以经济建设为中心； （ 2）职能关系的理顺： 理顺 中央与地方、上级与下级政府间的职能关系； 理顺政企关系； 理顺政府与市场关系； 理顺政府与社会的关系； 理顺政府内部各职能部门的关系。 （ 3）职能方式的转变： 由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合； 由微观管理、直接管理为主转
23、向宏观管理、间接管理为主。 8、如何理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系。 如何理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系，是我国政府管理中的重要问题。中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关系；也是一种法律关系。理顺 中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。中央政府代表国家整体和全局利益，承担整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益的地方代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策执行职能和对本地区公共事物管理职能，提供地区性的公共物品
24、。 理顺中央与地方、上级与下级政府间的职能关系，具体内容就是指各级政府间的合理分权，把过分集中于上级政府的权利下放给下级政府，做到权、责、利相一 致；在指导原则上，就要既维护国家政令统一，防止地方割据，发挥中央政府宏观调控职能，又保证地方、基层能因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。 9、如何理顺政企关系。 （ 1）两权分离的要旨：在从多有权中严格区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，同时政府掌握所有权，使企业有关阔的活动空间，发挥企业的活力，也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能的转变。 （ 2）理顺政企关系的基本原则：权力下放，政企分开。所有权和经营权分开，把生产经营权还给企业，调
25、动企业积极性；把政府的国有资产所有者职能和政府管理职能分开 ，理顺产权关系；实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。 （ 3）调整、理顺后的政企关系：政府按投入企业的资本享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；向企业派出稽查员，监督企业资产运营和盈亏情况，负责企业主要领导干部的考核、任免，不直接干预企业经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系；企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不损害所有者权益；政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，也运用法律手段和一些必要的行政 手段。 10、如何理顺政府与市场关
26、系。 （ 1）市场经济体制下，政府与市场关系的总原则是：市场机制能解决的，让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。 7 （ 2）在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系： 社会主义市场经济的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用于政府宏观调控指导性作用有机结合。加强政府对市场的宏观调控，不仅是必要的，也是必然的。政府对市场的宏观调控，不否定市场在社会资源配置中的基础性调节作用。政府对市场的宏观调控，作用是弥补市场调节的不 足，是对市场机制作用的方向和后果作必要的干预和引导，矫正市场失灵，而不是取代或取消市场机制在经济生活中的基础性调节作
27、用。 11、如何理顺政府与社会的关系。 （ 1）理顺政府与社会的关系要求政府社会管理实现三大转变。 管理范围由政府包办一切社会事务转变为向社会提供公共物品；管理模式从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从以行政方法为主转为以法律为主。 （ 2）为实现这三大转变，政府必须培养社会的自治能力，大力培育中介组织，为中介组织的发展提供生存空间，减少政府及有关部门办理有关中介事务 ；加快社会保障制度改革，建立于市场经济体制相适应的社会保障体系；确立政府与社会的良性互动关系等。 第四章 行政组织 一、名词 1、行政组织： 是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指完
28、成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义和狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。 2、民间组织： 是自愿组成，为实现共同意愿、 按照章程开展活动的非营利性社会组织。 3、非正式组织： 是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然地人际关系。 4、行政组织机构： 指构成行政组织各要素的派和和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级间的分工协作以及联系、
29、沟通方式。 5、行政组织的纵向结构： 即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。 6、行政组织的横向结构： 即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦可同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。 7、管理层次 ：是等级层次，即 行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由工作量来决定。 8、管理幅度 ：是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员数量。 9、编制： 狭义的编制是指法定社会组织内人员的数额及职位的配置；广义的编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。 10、编制管理 ：就是按法律规定的制度和程序，对行政
30、组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。包括职能管理、机构管理、人员编制管理三个方面。 二、问答 1、行政组织的含义及其基本要素。 （ 1）含义： 行政 组织： 是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。就静态讲，有广义和狭义之分。广义行政组织，除政府行政组织外，还包括立法、司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能的机构。狭义行政组织，则专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。 （ 2）基本要素： 8 组织目标：是组织赖以建立和生存的前提及基础，也是组织活动的出发点和归宿； 机构设
31、置：是行政组织的实体，也是履行行政职能、达成组织目标的载体； 人员构成：组 织目标的实现和任务的完成需要组织成员的共同努力，因此，行政人员素质及其组成结构式行政组织建设的核心内容； 权责体系：直接关系到行政机构的设置及其运转； 法规制度：是行政组织依法行政的根本保障； 物质因素：是行政组织必不可少的一大要素。 2、行政组织的特性及类型。 （ 1）特性：政治性与社会性；法制性与权威性；系统性与动态性。 （ 2）类型： 以上下级的权限关系为标准，可分为集权制与分权制； 以各组织机构的职权性质和范围来划分，可分为层级制和职能制； 以组织内部行使最高决策的人数划分，可分为首长 制、委员会制和混合制；
32、以组织的不同功能和作用来划分，可分为领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、辅助机构、派出机构等。 3、行政组织与民间组织的区别。 （ 1）行政组织按宪法和法律程序组建，以国家强制力为后盾，行使国家行政权，对其他社会团体有约束力；民间组织没有国家权力的属性，是自愿组成，为实现共同意愿、按照章程开展活动的非营利性社会组织。（ 2）民间组织是连结政府与社会、政府与民众之间的桥梁和纽带，在社会管理中发挥“调节器”、“缓冲器”的作用。（ 3）行政组织必须发挥民间组织的功能作用，调动社会 各阶层的积极性，形成公共管理与公共服务的整体合力。一方面，要重视对民间组织的培育和引导，通过相应的政策扶持
33、其发展，促进其壮大，赋予其自立性、自主性和自为性，提升其社会自治能力；另一方面，理顺民间组织的管理体制，完善有关法律法规建设，为民间组织的发展提供良好的法治环境，使民间组织的管理和日常活动有法可依、有章可循，形成一整套自我约束、自我管理的运作机制。 4、行政组织与非正式组织的区别。 行政组织是法定的正式组织。非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近等产生的交互行为和共同意识，并由 此形成自然地人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定的形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。 5、非正式组织的作用。 （ 1）积极功能：调节、弥补正式组织的不足，加
34、强组织内部意见沟通，增强成员内部凝聚力，使组织成员遵从团体文化价值规范，进而增加团结，影响和规范人的行为，改善组织气氛，促进人的全面发展。 （ 2）消极作用：当两种组织利益不一致时，其组织成员为在非正式组织中寻求满足，往往忽视行政组织目标，造成目标冲突，不利于组织目标的实现；非正式组织成员沟通频繁，容易传播谣言，对正式组织 和成员危害极大。 6、行政组织结构及其特点。 （ 1） 行政组织的纵向结构： 即直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。 特点：上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下地传达和贯彻。优点：事权集中、权责分明、指挥统一、便于控制等；缺点：组织内没有专业化的管理
35、分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。 （ 2） 行政组织的横向结构： 即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦可同级机关和每级机关内部各部门间的组合方式。 9 特点：各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细， 能减轻首长的负担，有利于专业化。缺点：事权分散，容易有扯皮和推诿的现象。 （ 3）网络型直线职能式结构：行政组织纵向、横向结构的统一 特点：领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直接式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互补、制约，是前两种结构的发展。 我国行政组织结构从框架上看基本合理，形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系。但也存在一些凾
36、待解决的问题，主要是每级政府的中间层次太多，组织内官多兵少；横向部门分工不合理，一方面机构重叠，另一方面监督部门、参谋咨询及信息反 馈部门又相对薄弱。党的十七大指出，要加大机构整合力度，探索职能有机统一的大部制体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少层次，降低成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。 管理层次与管理幅度的关系。 （ 1）管理层次是等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由工作量来决定。 （ 2）管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员数量。 （ 3）管理幅度与管理层次关系密切。一般情况下，幅度
37、与层次成反比。加大幅度，层次就减少；缩小幅度，层次 就增多。因此，管理幅度与管理层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须兼顾，做到幅度适当，层次少而精。 7、层次管理的原则。 （ 1）层次节制原则，下层必须服从上层的领导。通过层次节制，才能使行政系统迅速运转； （ 2）只管一个层次原则，上层只管一个下层，一般不能越过中间层，分层管理，层层负责。 特殊情况时，允许越级请示或指挥，但为防止行政指挥的随意性与片面性，必须有相应的条件和措施作保证。 8、西方行政组织理论的演变。 （ 1）古典行政组织理论 代表：泰勒的科学管理组织理论；法约尔、古立克的行政管理组织理论 ；韦伯的科层组织理论。特点：从
38、制度规范的角度研究行政组织，提出具有规范性的组织建设原则，但仅侧重于对组织内部静态研究，忽略了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。 （ 2）新古典组织理论 又称行为科学组织理论。代表：梅奥的人际关系组织理论；巴纳德的组织平衡理论；西蒙的决策过程组织理论。特点：以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系，但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学证实的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用。 （ 3）现代组织理论 代表：卡 斯特、罗森茨韦克的系统分析组织理论；劳伦斯、洛西、伍德沃德的全变组织理论特点：重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方
39、面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处于不成熟的阶段，有待进一步探索。 9、柔性组织设计的基础要素。 （巴拉密柔性组织、柔性组织设计的基础要素、双模式组织标志的三种类型压力） （ 1） 柔性： 在一个组织内部是指具有参与国际变化，对意外的变化不断地反应，以及适时根据可预测变化的意外结果迅速调整的能力。 10 （ 2）柔性组织是知识经济时代信息万变、全球化 浪潮以及竞争加剧的必然产物，本质上承袭了权变理论的思想，指出激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本立足点，要求淘汰传统直线职能制组织结构，用柔性组织更新传统刚性组织模式。 （ 3）柔性组织设
40、计的基础要素：多极组织；二元系统；面向一线员工；全球化的经营思想；能力型组织和多面手员工；半渗透边界。 （ 4）双模式组织标志的三种类型压力：集权与分权；稳定与变化；单一性与多样性。 10、马克思主义的行政组织理论。 P84-86 （ 1）马克思、恩格斯的组织理论 （ 2）列宁的组织理论 （ 3）毛泽东、邓小平的组 织理论 毛邓 11、编制管理及其具体内容。 （ 1）编制管理就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。包括职能管理、机构管理、人员编制管理三个方面。 （ 2）具体内容：制订编制方案；确定各部门的职能范围，进行科学的职能配置；审批机构与人员；监督
41、编制执行情况；做好编制统计；制定有关的编制法规。 12、编制管理的意义。 （ 1）编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提； （ 2）编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段； （ 3）编制 管理有助于节省财政开支。 13、编制管理的原则。 （ 1）精简原则，一是精简机构，减少层次；二是精简人员，合理定编定员； （ 2）统一原则，一是统一领导，严格按统一规定、制度、程序进行；二是统一职能目标，明确划分职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门； （ 3）编制立法原则。 14、编制管理的基本方法。 （ 1）行政方法，指编制管理部门依靠行政组织的权力，依
42、照组织系统对编制进行直接管理的方法；（ 2）经济方法，指按照物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法；（ 3）法律方法，指运用 法律规范，对机构和人员编制等进行调控管理的方法。 第五章 行政领导 一、名词 1、领导： 是指领导者在一定环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程。 2、行政领导： 是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总和。 3、行政领导的职位 ：指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其相应履行的责任的统一体。 4、行政领导的职权 ：由法律规定与职位相当的行政权力。 5、行政领导者的责任： 是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。 6、行政领导者的权威： 是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。 7、民主集中制： 是民主制和集中制相结合的制度。 8、民主制： 是指在国家生活中，人民当家作主，有权以不同的合法方式参加对国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、经济和文化事务及社会事务的管理。
