1、关于完善中国宏观审慎层面金融监管协调机制的探讨摘 要：基于宏观审慎视角，全面梳理中国金融监管协调方面的基本情况和改革进展，深入剖析各监管机构协调行动上存在的主要问题和困难，提出进一步加强和改革金融监管协调效率的政策建议，并指出从多头监管向统一监管、功能监管和综合监管逐步转变是中国未来金融监管协调机制建设的必由之路。 关键词：监管协调；宏观审慎；综合监管 中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）33-0150-02 收稿日期：2013-06-19 作者简介：张锋（1984-） ，男，甘肃秦安人，助理经济师，硕士研究生，从事区域金融研究。 一、加强中国金融监管
2、协调的必要性及改革现状 自 2008 年全球金融危机爆发之后，宏观审慎已成为指导金融监管改革的核心原则之一，构建宏观审慎层面金融监管体制，特别是金融监管协调机制，成为主要发达经济体金融监管制度改革的共识和重点。宏观审慎理念强调金融监管协调应从金融体系整体出发，注重监管机构与中央银行等宏观经济政策制定机构之间的协调合作。目前学界对此已进行了较为系统的研究，但缺乏对宏观审慎层面金融监管协调机制改革内容的系统研究。构建适宜于中国的金融监管协调体制，既是适应金融全球化和金融创新的必然要求，也是落实宏观审慎监管要求的制度保障。因此，深入探讨国内外金融监管协调机制特点，科学把握宏观审慎层面金融监管体制改革
3、的方向，是当前金融监管协调制度改革研究亟待加强的重点领域。 随着近年来中国金融混业经营态势的发展和国际金融危机凸显出维护金融体系整体稳定的重要性，包括信托、理财、互联网金融等在内的新金融模式也迅速发展，大大模糊了各金融子行业间的界限。国内机构综合经营、交叉经营风险积累，导致了“钱荒” 、债市黑天鹅、影子银行、银保销售乱象等，对当前分业经营、分业监管的体制造成了一定冲击，对金融监管提出了更高要求，并进一步加大了货币政策传导渠道的复杂性。 为切实发挥中央银行在防范化解系统性风险、维护金融稳定、协调货币政策与金融监管政策、金融创新、法律法规等之间的关系，2013 年8 月 20 日，国务院决定由人民
4、银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度（以下简称联席会议） ，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时将邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。这次联席会议制度是继 2000 年和 2003 年之后的三度重启，是中国金融监管体系改革的一个重要举措，为今后一系列金融改革和“大监管”模式作了铺垫，但仅仅只是金融监管协调长效化机制建设的过渡性安排。 联席会议旨在构建金融稳定机制，着眼于协调金融机构风险与金融系统风险之间的关系，与之前相比，更着重落实执行决策，更着重协调综合经营、跨市场的金融创新等。联席会议制度有助于监管者视野拓展至整个金融体系，建立健全跨部门信息共享机制，防止监管真空、监管
5、重复等因素造成的跨机构、跨市场金融风险积累，一定程度上将改变金融监管协调效率低、法律约束力不强的被动局面。然而，目前的金融监管协调制度还存在诸多问题与不足，如联席会议的非常设机构特性无法保证协同机制高效运转、金融监管立法框架缺位背景下联合行动缺乏法律强制力、分业监管格局难以适应国内外金融机构及市场发展需要等，因此，坚持遵循宏观审慎理念，充分认清分工协作、权责清晰、综合监管、系统防范的重要性，进一步改革中国金融监管协调制度势在必行。 二、中国金融监管协调面临的困难和问题 1.联席会议作为非常设机构其协调难度不减。金融监管协调部际联席会议增强了各监管部门对重大综合监管事项的协商解决力度，对监管信息
6、的沟通共享提供了便利渠道，但作为非常设机构，对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，且其成员均为各监管部门负责人，同是部级单位，平起平坐，操作层面的协调难度仍然不小。目前，各金融监管部门往往会从各自立场出发制定有关监管规则并推动其执行，而对其他产业以及整个国民经济全局的利益考虑不甚全面。人民银行总行对该机制未来能否顺利运行也留有余地，并要求各地分支机构暂不成立与联席会议制度对应的地方办公部门，视今后一个时期联席成员机构执行力度和配合落实情况而定。因此，该机制的监管协调效果和配合情况有待进一步检验。 2.缺失金融监管立法影响到决策执行力。一般认为，金融监管协调分为三个层次，
7、第一个层次是立法基础，即由法律直接规定的框架和安排或由法律做出原则性要求；第二个层次是机构之间签署谅解备忘录，对法律中难以细化的事宜作出明确规定；第三层次是在操作层面上作出的一系列临时性安排。目前，中国既没有由法律直接规定的协调框架和安排，也没有由法律做出的原则性要求。事实上，第一层次的缺失往往导致谅解备忘录和操作安排流于形式，难以起到实质性作用。早在 2000年经国务院批准，人民银行就与证监会、保监会筹建了“监管联席会议”制度，2003 年银监会成立后，银监会、证监会、保监会联合召开两次监管联席会议，确立了对金融控股公司的主监管制度，自 2004 年后， “三会”共同参与的部级联席会议未能继
8、续召开，监管联席会议制度名存实亡。造成上述现象一个重要因素是，人民银行及金融监管部门之间的冲突，这其中既包括争夺主导权的积极冲突，也包括不愿承担具体监管责任的消极冲突。因此，落实监管联席会议制度须首先制定和完善相关法律制度。 3.金融创新和跨行业渗透考验分业监管效率。在目前严格的“一行三会”分业监管体制下，若一家金融机构同时从事银行业务和保险、证券业务，某项业务发生风险，确定由哪家监管机构牵头、由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。而且随着金融业混业经营的发展，金融控股公司将成为国内金融组织的主要形式，金融控股公司及其所开展的金融业务很难进行有效监管。另外，因为涉及多个行业的监管机构，
9、各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同，借助金融监管体系之间存在的差异，金融控股公司就可能规避监管，实现监管套利。此次联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作，但不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项仍按程序报国务院。联席会议虽填补了机制空白，但多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下，金融创新和行业渗透倒逼分业监管格局，改革已经迫在眉睫。 三、对中国下一步金融监管协调机制建设的政策建议 1.探索构建更高层次的监管协调机制。此次重启突出了央行的牵头地位，是协调“大监管”发展的需求，推动各监管机构的协调向更全面、有效与合理的方向发展。为了
10、有效协调各监管部门的关系，建议在联席会议基础上，建立更高级别的常设金融监管协调机构，以国务院下属常设机构方式设立金融监管协调委员会，该组织框架保留下设银监会、证监会、保监会。金监委的会长由主管金融工作的国务院副总理或国务委员兼任，副会长来自三个专业委员会。委员会并不参与日常监管工作，只是定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和作出决定，协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。 2.逐步出台金融监管协调方面的法律规章。完善的金融监管法律制度是金融监管协调实现目标和价值的有力保障。金融危机后美国、英国、欧盟等金融市场发达的经济体都加强了对金融监管法制的改革，如英国银行法、金融服务法改革，美国多德
11、弗兰克法案改革等。中国应加快金融监管协调立法，加强与立法部门的沟通，提高立法层次，拓宽立法的适应范围，增强立法的执行力，减少行政文件形式的法律法规规范，防止各自为政、规范冲突的现象继续蔓延，确保监管协调的权威性和法律约束力。鉴于中央银行在维护金融体系安全稳定中的核心作用和作为“最后贷款人”的特殊地位，建议国务院法制办公室尽早成立由人民银行及其他金融监管部门参加的立法起草小组，组成专门班子，抓紧起草制定“金融监管协调条例” ，明确人民银行在协调机制中的牵头组织职能，进一步完善人民银行和其他监管机构之间的会晤机制。完善金融法律法规体系，特别是在金融控股公司的监管方面，要制订金融控股公司监督管理法
12、，明确规定人民银行、银监会、证监会、保监会等监管机构必须明确分工，通力合作，并确定监管牵头人。通过金融监管领域一系列专门法律法规的建立和铺垫，最终酝酿出台专门的金融监管法 ，使金融监管协调工作真正走上规范化、法制化的轨道。 3.加快金融监管协调配套制度建设。在金融创新成为业界常态、综合经营试点不断扩大的情况下，金融跨行业渗透形成混业经营的现象，倒逼分业监管模式朝功能监管、综合监管的方向改革。在既有监管框架下，应根据国务院有关规定，协调监管冲突，建立完善由人民银行牵头、各金融监管部门等参与的金融监管协调机制配套体系，进一步建立健全金融监管信息共享制度、联合检查制度以及建立紧急磋商制度，切实增强协
13、调的可操作性和有效性。同时，进一步明确细化会议的运作程序规则，保障会议有效进行，在一定程度弥补实体规则缺失所导致的冲突，保障监管合作的顺利进行。从长远看，中国应当借鉴欧美发达国家金融监管改革经验，走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管，逐步建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。 参考文献： 1 李连友.中外金融监管协同机制比较研究J.求索，2010， （3）. 2 孙工声.进一步完善金融监管协调机制J.中国金融，2009， （6）. 3 贾辉艳.金融结构与金融监管结构相关性问题研究J.经济研究参考，2011， （39）. 4 施倩.中国金融监管的创新研究基于后经济危机的时代背景J.财政监督，20z 责任编辑 陈凤雪
