1、进一步完善政府采购监督机制的思考【摘要】从 1996 年开始在我国部分地区试行的政府采购，呈现快速增长势头；采购规模由试行初期的每年 10 多亿元，发展到 2011 年首次突破 1 万亿元，2012 年已达到 13977.7 亿元。随着政府采购规模的扩大，采购监督越来越重要。各国政府采购实践表明，政府采购本身也会滋生腐败行为；完整、规范的监督机制是政府采购制度有效实施的保证。【关键词】采购制度，监督机制，机制对策，完善制度 一、政府采购制度运行中的问题 政府采购过程包括了编制采购计划、选择采购方式、供应商资格审查、签订采购合同、履行采购合同、验收、结算和效益评估等主要环节。在我国的政府采购实践
2、中，几乎每一个环节都存在着问题，主要表现为如下： （一）政府采购计划的编制和执行的随意性。政府采购计划是政府采购活动的主要依据，一经审定，一般不再变动。但在实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏约束力，人为的不合理因素而变更采购计划的现象较为普遍。 （二）政府采购招标投标工作不规范。尽管我国从 2003 年 1 月 1 日开始实施的政府采购法对政府采购行为进行了规范，但是政府采购工作仍然存在着招标投标工作不规范，采购程序不严格的方面。有的项目该公开招标的不公开招标，集体讨论被虚置，专家论证被“暗箱操作” ，信息发布不规范等等，权钱交易等腐败和商业贿赂现象时有发生。 （三）采购物品的质量保
3、障问题。实践中，有些地方出现了采购物品达不到采购单位在采购计划中提出的要求，售后服务响应不及时，售后维修、维护不到位等，从而在财政部门、采购部门、供应商、招投标代理机构等环节之间产生矛盾和冲突，直接影响了政府采购的信誉，加大了推行政府采购制度的阻力。 （四）行政干预过多。许多地方的政府采购经常是由少数政府负责人直接参与制定。而受地方保护主义和部门利益机制的驱动，有些地方政府常常强制性规定购买本地区产品，大型工程也指定单位自行承担，基本不进行价格与质量的比较。一些地方在招标采购过程中，招标程序虽是公开的，但评标和定标的规则和标准却只是遵照了少数政府负责人的个人意志，特别是有些中小型工程项目的招标
4、采购过程中体现得尤为严重。 二、政府采购监督机制设计中的缺陷 政府采购问题的产生有多方面的原因，其中监督机制设计中的缺陷是非常重要的方面。政府采购监督是实现政府采购经济及政策性功能的保障，政府采购程序中任何一个环节不能得到有效监督，都会出现偏误。尽管政府采购法为政府采购监督机制的构建提供了一个框架，但在一些具体的制度设计中存在缺陷，主要表现在： （一）缺乏独立的监督主体。 政府采购法第十三条虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律招标投标法 ，加之有些行政部门对所管辖的公共采购项目各自制定了相应的公共采购行政规章，故而公共采购市
5、场中的监督主体实际上尚未统一。 （二）法律体系不完善。有关政府采购监督制度的规定散见于诸多法律、法规和规章中，既有人大常委会通过的基本法，又有国务院职能部门制订的行政规章，还有地方人大及其常委会制订的地方性法规和地方政府制订的地方性规及地方性政策。不同的政府采购监督的规定由于缺乏统一的立法依据，导致不同层次的规定不一致，甚至出现互相冲突的现象。同时，政府采购相关法律没有对政府采购监督主体的职责和义务作出明确的解释，在一定程度上致使政府采购监督权力的虚置。 （三）监督规则不明确。目前，我国法律虽然赋予了财政部门全面的监督职能，但并没有具体规范财政部门在政府采购监督中的行为规范。如法律规定了公开招
6、标和其他采购方式，但对其他方式的使用条件缺乏明确的规定，并且政府虽然将如何处理两者关系的权力赋予财政部门，但由于缺乏法定的权力行使的程序规则，使得财政部门在行使此项权力时的合法性和正当性难以准确评价。对于政府采购监督部门的工作人员，法律也没有详细规定其行为规则和必要的素质要求，这也造成了现行政府采购中存在一定的随意性。 （四）监督体制不健全。在政府采购监督中，大多数监督形式是贯穿于政府采购活动的整个过程中的内部监督，即采购主管机关、采购机关以及使用采购物品机关、验收采购物品机关之间的互相监督。虽然内部监督具有灵活性与及时性的特点，也易于在监督与效率之间求得平衡，但它是一种以纵向监督为主的模式，
7、这使得相当一部分的地区政府采购监督管理机构与政府采购具体执行机构的权力及责任划分不清，执行起来经常出现扯皮现象。而审计和监察机关对政府采购的监督主要体现在事后监督上，还难以真正起到应有的作用。另一方面，社会监督缺少实现途径，如法律虽然规定任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为有控告和检举权，但是并没有明确规定由哪个机关具体受理，这样就造成有关部门互相推诿，致使社会监督无法真正落到实处。 （五）监督内容不全面。现实操作中，政府采购监督的内容往往不全面、不系统。主要表现在：第一，对采购主体缺乏有力监督。采购主体按照相关流程取得某项目的批准后，具体的采购事宜则是由采购人实施，这就很容易出现采购人权
8、力过大，监督失控。第二，对预算外资金采购监督难。由于预算外资金何时到位具有不确定性，按时编制计划难度大，资金一旦到位，采购人又急于采购，这时往往就会造成监督上的困难。第三，缺乏对招标过程的实质性监督。由于受到专业知识的限制，政府采购监督在招标过程中主要是对信息的发布、公开性、透明性的监督，而对于评标的标准监督往往流于形式。第四，对采购合同及合同执行效果缺乏监督。在大多数情况下政府采购的执行情况没有具体明确的受益人，而在不当的政府采购行为危害了社会利益时，各个部门往往都持事不关己高高挂起的态度，这就使得对政府采购合同的监督出现真空。三、进一步完善我国政府采购监督 （一）健全监督法规。国家应以刑法
9、 、 政府采购法 、 招投标法 、 合同法 、 反对不正当竞争法为准绳，健全法律法规，尽快出台政府采购法实施条例，在立法上明确界定腐败行为并对其严惩不怠，根除其滋生的土壤，促使供给商诚信合法经营，从而强化对政府采购行为的法律制约，增强法律的震慑力，让政府采购活动有章可循，有法可依，违法必究，以营造公平竞争的政府采购市场环境，维护政府采购当事人的合法权益。同时加强政府采购的地方立法，健全政府采购的法律体系，依据政府采购法 ，并结合本地区实际情况，制定相应法规。一方面通过法规明确行政监督机关对政府采购进行监督的具体职责；另一方面，通过法规明确政府采购的一些配套操作程序，以规范采购从业人员的行为，确
10、保其在工作中严格按规定程序操作。 （二）完善政府采购的监督主体。 一方面，坚持内部监督以集中采购机构为主体，通过建立和完善内部采购业务流程和内部管理规章制度，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分离，从而形成有效的内部制约和控制机制。另一方面，外部监督要在现有以政府机关为主体的行政管理性监督的基础上，将供应商、社会中介机构和社会公众纳入进来，实现监督主体的多元化，从而实现对政府采购的全方位监督。 （三）明确政府采购监督的对象。 政府采购行为涉及所有参与政府采购的当事人，是从编制政府采购计划到完成采购的全过程。政府采购监督的对象应该是参与政府采购所有当事人和政府采购全过程。参与政府
11、采购的当事人有：预算单位、集中采购机构、政府采购中介代理机构、供应商和其他与政府采购有关的部门及机构。政府采购全过程包括：政府采购预算和政府采购计划的编制、实施政府采购项目的各个程序等。其中，对集中采购机构的监督和对政府采购程序的监督是监督的重点，对其他对象的监督也同样不可偏废。 （四）设立政府采购争端仲裁委员会。 虽然我国政府采购法中已经对供应商向采购人的询问、质疑、向主管部门投诉、提起行政复议和行政诉讼等作出了比较明确的规定，但由于政府采购过程中的争端具有专业性较强的特点，借鉴外国经验，设立由有经验的专业人士、法律专家、学者和具有实践经验的政府官员组成争端仲裁委员会，更能够有效地解决争端，防止腐败行为的发生，使争端各方能够得到公正、公平的裁决。
