1、浅谈“三旧”改造项目开发强度的测算摘要：随着我国城市化的进程的推进， “三旧”改造是政府为了解决土地资源稀缺和开发需求旺盛矛盾的有效方法。本文以政府投入与产出关系的分析，提出土地开发强度的简单测算模型，为政府的决策提供依据。 关键词：“三旧”改造；土地整合；开发强度；容积率。 中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号： 1、 “三旧”改造的背景 改革开放 30 多年来，广东省经济社会快速发展，综合实力实现历史性跨越。在经济高速发展的同时，也消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已难以为继，土地资源供求矛盾日益突出，严重制约广东省可持续发展。广东省人均耕地只有约 0.45 亩，远远低
2、于联合国粮农组织规定的人均耕地 0.8 亩的警戒线，耕地保护任务和耕地占补平衡极为艰巨。为了保持增长，未来 15 年广东省约需 40 万亩建设用地，而国家下达给广东的新增建设用地指标平均每年仅有 29 万亩，每年缺口约 11 万亩。为了破解发展难题，先行先试，2008 年 12 月 20 日， 国土资源部、广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议在广州签定。以旧城镇、旧厂房、旧村庄为对象的“三旧”改造，正是其中的重要内容之一。 2、土地开发强度控制的定义与作用 2.1 土地开发强度的定义 土地开发强度指城市发展过程中对土地的开发使用率，主要包括土地的建筑开发容量和建筑覆盖密度，可用
3、容积率、建筑密度和建筑高度三个指标来进行控制。其中，容积率直接反映了用地的开发强度，容积率的合理确定对于形成项目良好的社会、经济和环境效益具有重要意义。容积率表述的是规划用地面积（俗称“净”地块）上允许建设的建筑总容量，基本公式是: R=F/A 式中:R容积率 F地块上的总建筑面积(m2) A地块面积(m2) 表一 广州市增城建筑密度和容积率控制指标表 2.2 土地开发强度控制的作用 在我国城市的发展过程中，土地资源稀缺和开发需求旺盛是大多城市所面临的突出矛盾。市场机制的作用促使人们追求土地的高强度开发和高效益配置成为必然趋势，然而城市总体开发容量是有限度的，必须以保证城市的生态环境和市民适宜
4、生活的空间环境质量为前提。土地是国家不可再生的重要资源，城市土地则是被投入了物化劳动(基础设施)的资源，具有更高的经济价值。合理使用城市土地有很大的经济意义，同时还有重要的社会意义和环境意义。因此，必须确定城市适宜的开发容量并形成合理的空间密度分布，在满足发展需要和保证环境质量二者之间取得平衡。对城市开发强度进行合理控制和引导，也是塑造城市特色和城市整体景观风貌的重要手段之一。 3、土地开发强度的传统研究 3.1 现行规划编制对开发强度控制的不足 城市开发强度控制是一个复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政策等诸多因素。目前我国的城市规划体系中，开发强度控制主要由控制性详细规划确定，但在确定
5、控制指标时一直存在着理性依据不足、随意性过大的问题，使规划的权威性和科学性受到质疑和非议。 3.2 现行规划编制中影响开发强度的因素 （一）地块的用地性质。由于各种用地有不同的“功能”定位，如商业金融业用地、行政办公用地等的容积率一般应该高于居住用地、教育科研用地、医疗设施用地等。 （二）地块的区位条件。城市用地由于所处位置不同，如市中心或城郊，由于公共配套服务设施的多集中于市中心，造成人口的集聚效应。同时，市中心的环境、交通等条件较好，土地出让价格较高的地区，为节约集约用地、提高土地利用效率，容积率应高于其他地区。 （三）地块的土地出让价格，即土地出让方期望价格。一般情况下，容积率与出让价格
6、成正比。期望价格高，容积率也要相应提高。 （四）地块的基础设施条件。即开发建设的支撑条件，包括现有基础设施的水平和自然条件(如地基、土壤、排水等)。一般说，较高的容积率需要较好的基础设施条件和自然条件作为支撑。 （五）城市规划法规与技术规范。即上层次规划控制要求，以及城市设计上的要求，如建筑高度、间距、形体、绿化、消防通道等。 （六）人们心理环境承受能力。人们的心理承受能力，过高的高层建筑使人产生压抑感和不舒适感，过小的楼间距会破坏人们生活的隐私性而产生不安全感。 4、 “三旧”改造项目土地开发强度测算模型 “三旧”改造项目土地开发强度测算模型的理论基础是投入与产出关系的分析。 “三旧”改造政
7、策里明确要求，政府在“三旧”改造当中充当的角色是引导者，以推进“三旧”改造工作为载体，促进存量建设用地“二次开发” ，统筹城乡发展，优化人居环境，改善城乡面貌等。简单来说，就是政府在推进“三旧”项目的主要目的是为了赢得社会的效益与环境的效益，所以测算的基本原理是通过投入和产出间的平衡关系计算出合理容积率。通俗的说法就是政府在整个改造过程中的经济收入为零，政府整合土地的成本刚好等于土地出让金的收入。 41.测算工作思路 4.2 项目改造总成本 （一）土地、物业整合成本 土地、物业整合成本 P 主要以以下五部分构成：土地征收补偿费用p1，建筑物补偿费用 p2（注：未含复建安置部分） ，拆迁费用 p
8、3，搬迁费用 p4，临迁补助费用 p5，再考虑项目改造周期，存在利息和部分不可预见费用，设比例为 。即土地、物业整合成本P=（p1p2p3p4p5） （1） 。 （二）回迁物业复建成本 回迁物业复建成本 J 主要由回迁物业的建安成本 j1 和物业的办证费用 j2 组成，同时考虑项目改造周期，存在利息和部分不可预见费用，设比例为 。即回迁物业复建成本 J= （j1 j2） （1） 。 （三）综合开发成本 综合开发成本 Z 是指整个改造范围内所有的市政道路管网、公共服务设施等所需的总的建设费用 z1，如学校、医院、综合文化中心、环卫设施、通信设施、公交站场、道路、广场、停车场、公共绿地等。同时也考
9、虑项目改造周期，存在利息和部分不可预见费用，设比例为 。即Z= z1（1） 。 综上所述，项目改造总成本 X=P+J+Z。 4.3 项目经济平衡时所需的开发总量 通过场地周边最新的土地出让情况，评估项目融资地块可出让的楼面地价 L（通常该价格为项目的起拍价） ，即得出项目达到经济平衡时所需的开发总量 F0=X/L（单位：平方米） 。 4.4 项目经济平衡时融资地块的开发强度 R0 推算与分析研究 （一）项目经济平衡时融资地块的开发强度推算 根据容积率的定义，经济平衡点容积率 R0= F0/A，结合城乡规划技术规范要求推算出建筑密度、建筑限高、绿地率等控制性指标。 （二）项目经济平衡时融资地块的
10、开发强度分析研究 以广州增城市“三旧”政策为例， 增城市“三旧”改造实施办法（试行） （增府201010 号）要求， “三旧”改造以宜居为目标，改善人居环境，净用地容积率以 2.0 为宜，原则上不超过 2.5，结合政策我们可以得出以下结论： （1）当经济平衡点容积率 R02.0 时，项目改造可为政府带来的经济收益 E（2.0- R0）AL（其中政府选取 2.0 作为项目的开发容积率） 。 （2）当经济平衡点容积率 2.0R02.5 时，项目改造中政府的经济收益 E 可由项目的定位与政府的财政状况综合分析确定。项目开发的容积率大于经济平衡点容积率 R0 时，政府经济收益为正数；反之，项目开发的容
11、积率小于经济平衡点容积率 R0 时，政府经济收益为负数，但是为了落实项目的市场定位，同时政府在财政状况允许范围内，也可选择低于经济平衡点容积率 R0 的项目开发容积率。 （3）当经济平衡点容积率 R02.5 时,政府有以下几种决策： 以 R0 作为项目开发容积率，但是由于容积率增大，居住人口增多，所有的市政道路管网、公共服务设施等需重新加大配置，这种方式破坏了原来的项目定位与城市发展定位； 政府财政允许情况下，以低于经济平衡点容积率 R0 的项目开发容积率进行开发，前提是政府财政资金充裕，亏得起； 扩大改造范围，争取把土地整合成本较低的土地纳入改造范围，综合降低改造成本，降低经济平衡点容积率
12、R0，再次推算； 项目目前市场条件还不成熟，暂时搁置项目，待市场条件成熟再实施改造。 4.5 项目经济收益预测 当确定了项目的开发强度后，即可简单估算出政府开发的收益情况。以增城市某改造项目为例，项目的估算楼面地价为 2700 元/平方米，经推算项目的经济平衡点容积率 R0 为 2.46，通过综合论证，得出项目融资地块的平均净容积率为 2.5。由于拍卖价格的浮动，具体收益分析表格如下： 5、结论 开发强度控制是一个复杂的系统工程， “三旧”改造项目的开发强度确认更是一个“新旧”博弈的过程。 “三旧”改造的目的是为了节约集约用地，提高土地使用效率，也是为了改善人们生产、生活的环境，而“三旧”改造
13、又是一盘经济账。所以，为了实现土地的二次高效开发，避免改造后新的交通拥堵，公共服务设施配套不足等的民生问题的出现，避免项目的烂尾、越改越糟的情况出现，政府在改造项目的开发强度上，必须通盘考虑充分科学论证。 【参考文献】 1 刘贵文, 王曼, 王正. 旧城改造开发项目的容积率问题研究J. 城乡规划, 2010(3). 2 韩政. 控制性详细规划中土地开发强度控制探讨以南宁市茅桥、东沟岭片区控制性详细规划为例J. 规划师, 2009(11). 3 赵延军, 王晓鸣. 开发项目最佳容积率研N. 长安大学学报（社会科学版）, 2008.6(2). 4 鲍振洪, 李朝奎. 城市建筑容积率研究进展J. 地理科学进展, 2010(4).
