1、浅议土地规划城市规划在城市建设中的应用摘要：在城市建设中，如何做好规划十分重要。本文从城市建设中的土地规划、城市规划出发，分析土地规划和城市规划的现状，并提出若干建议保证土地规划与城市规划的统一发展。 关键词:土地利用总体规划;城市总体规划;协调 Abstract: In the construction of the city, how to do a good job of planning is very important. This dissertation, land planning, city planning from the city construction, analy
2、zes land planning of the city planning, and puts forward suggestions such as dry unified development planning and city planning of land. Key words: general land use planning; city planning; coordination 中图分类号：F301.23 在城市建设中，土地利用总体规划和城市规划都涉及土地资源的合理利用。土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用在时空上做出的超前性计划和安排；城市规划是指在一定时期内对城
3、市发展的计划和各项建设的综合部署，是城市各项建设工程和管理的依据。因此，土地利用总体规划与城市规划（下文简称“两规” ）存在密切联系，特别是在城镇建设用地规模上需要相互协调，否则用地控制将无所适从。从其基本作用来看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用。但城市建设离不开土地利用，土地利用也不能脱离城市建设。两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，使得这两个规划在实际工作中必须进行衔接和协调。 1“两规”的编制现状 我国的城市规划工作起步较早，新中国成立后为适应国家建设事业的需要，从 20 世纪 50 年代就开始广泛编制城市规划。以后几经波折，20 世纪 70
4、年代后期又开始了大规模编制城市规划。至今，很多城市都已经完成或开始编制第 3 轮城市总体规划。总体而言，城市规划经过大量的实践，相对比较成熟，无论从规划人才培养、规划编制队伍建设，还是从规划管理队伍来看，都比较强，但在规划理论与实践中仍有许多不完善之处。 土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布 局。它是土地利用规划的一个组成部分。我国土地利用总体规划起步较晚，无论是在理论研究还是在实践工作中都不成熟，专业人才培养、规划编制队伍、规划管理队伍都在发展建设之中。 2“两规”的矛盾
5、2.1“两规”处于不同的成长阶段。在发达国家，土地利用总体规划是城市规划和其他规划的基础，城市规划布局高度服从于土地利用总体规划。在我国正好相反，这主要是由于在我国城市规划的长期实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国开展不久，20 世纪 80 年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至 1996 年才得以全面展开。由于土地利用总体规划滞后，而且没有相应的法律保障，所以，城市用地基本限于按照已颁布的城镇规划蓝图来办理用地手续。即便有了土地利用总体规划的城市，建设
6、中随意突破和变动的现象时有发生，造成“摊大饼”式膨胀扩展。同时，由于规划本身很少与用地计划、用地管理等紧密联系，而且还存在着“重编制，轻实施”的倾向，因而在城市土地利用管理中，一直很难体现土地利用总体规划的权威性与约束力。 2.2“两规”编制不同步。1998 年新修改的土地管理法对土地利用总体规划作了原则性规定，明确了土地利用总体规划的法律地位。 城市规划法的颁布早于土地管理法 ，为城市规划的编制和实施提供了法律保障，因此在城市建设中发挥的控制作用明显。再加上“两规”的编制和实施工作分属于两个不同的部门，其工作起点、基础不同，往往在各地的 编制过程中规划的起点和期限也不同，这样使得“两规”在表
7、述城镇用地规模时存在明显不同，所得结论缺乏可比性。 2.3“两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致。土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，信息的获取首先应用遥感技术，然后经实地调查、核实、纠正而形成的，可信度较高；而城市总体规划依实地调查资料存在一定差异。此外，两个部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。如：城市规划部门在统计城市建设用地时，往往将已划入城市总体规划区但还没有建设的郊区或部分农村也计入城市现状用地，土地部门则以实际成为城市建设用地或已办理了建设用地手续的用地作为现状城市建设用地，所以城市规划统计的城市建设用地面积大于土地利用详查及变更
8、调查数据。土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据；城镇人口指城镇建成区的常住人口，在暂住人口较多的城市，城镇人口也包括暂住人口（即居住 1 年以上的人口） 。城市总体规划中提出的城市人口，是指居住在或相当于居住在城区内，享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口，还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期 1 年以上的外来人口。因此，城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划大，这造成前者预测的人口数据明显高于后者。 3 协调“两规”的意义 城市总体规划与土地利用总体规划是宏观指导一个地区城镇建设和优化土地利用结构的
9、两个十分重要的规划内容，两者既相联系，又有许多不同。 “两规”都是以国民经济和社会发展计划为依据，通过对用地布局的分析和研究，优化土地资源配置，合理利用土地资源，科学制订规划用地分区和布局，提高土地利用率，实现城市建设的健康稳定发展和土地资源的可持续利用。在当今“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策指导下“，两规”必须相互协调和衔接。因此，理清“两规”的关系，实现“两规”相互协调和衔接；同时，具有重要的现实意义。 从其基本作用看，城市规划指导城市建设，土地利用总体规划指导土地利用，但城市建设离不开土地，土地利用也不能脱离城市建设，由于两项规划在核心内容和根本目标上的一致性，使这
10、两个规划在实际工作中必须进行协调和衔接，在实施过程中，两者也紧密联系，城市规划最终要落实到土地开发和利用上，规划的核心是土地利用，如何使土地有度开发和有效利用与规划管理密不可分，所以，协调好城市总体规划和土地利用总体规划十分必要。在新一轮的土地利用总体规划中，建设部也下文，要求各地建设部门加强城市总体规划与土地利用总体规划的协调，强调城市总体规划中建设用地规模、范围应与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围一致。因此，协调好城市总体规划与土地利用总体规划的关系，也是协调好城市经济建设与持续发展的关系。 4 协调“两规”的基本思路 4.1 重视城镇体系规划。协调两规，比较理想的状况是编制区
11、域规划，把土地利用总体规划与城镇体系规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，这样两者间的矛盾就比较容易解决。但目前这种区域规划缺少区域规划法作为法律依据，缺少规范及实施主体，编制时间过长，效益不明显，各级政府目前很难下决心组织庞大的队伍，花费较多的时间和费用来编制这样的区域规划。 比较现实的是由政府组织编制各层次的城镇体系规划（省域、地市域和县域的） ，这项工作目前正在全国各地广泛开展，其主旨是顺应加快城镇化进程的需要，为区域城镇体系的合理发展确定发展战略，为中心城市发展定位，选择重点发展城镇，以及围绕城镇体系发展的一些区域规划内容。这一轮城镇体系规划不是作为城市总体规划的组成部分编制，
12、而是单独编制的，实际上是以城镇为中心的小型区域规划，目的之一是指导新一轮的城镇总体规划修编。各级国土部门及土地规划编制部门应抓住这个机会，积极参与城镇体系规划各阶段成果的论证、评审和鉴定，提出见解，以明确各级各类城镇的发展规划、预测规模和人均指标。 从编制好土地利用总体规划的角度考虑，科学、合理、有权威的城镇体系规划是编制土地利用总体规划不可缺少的前提条件。在城镇体系规划中确定的重点发展城镇群地区、城镇密集地区、城镇发展轴的主要地段，都要留有比较充足的城镇发展备用地，在这些地区一般不安排基本农田。在耕地占用指标的分配上要向中心城市、重点城镇倾斜。 统一技术规范。根据原来两个规划各自使用的标准，
13、进行协调统一，重新确定一个两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。 这里需要协调好 3 个方面内容：城市规划区范围。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门难以管理，与土地利用总体规划及土地管理部门间的矛盾也会较多。从城市发展建设的实际需要考虑，城市规划区范围不宜过大；人均建设用地规模指标。从建设现代化城市的角度考虑，对一些用地条件许可的城市，人均用地可适当超过 100m2，但不允许超过 120 m2；重点建制镇的建设用地可以适当放宽，但对
14、一般镇、乡、集镇和村庄建设用地以及分散的乡镇企业用地要严加控制；两个规划的用地分类指标。主要是土地利用总体规划中的城镇、村庄、工矿用地等要进一步细分，使两者有对应关系。就目前而言，可以在城市规划区内仍采用城市用地分类，当然为了适应国土资源管理工作可对其做适当的调整与修正，而在规划区外采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突，也为两个规划的协调提供了有利条件。此外，两个规划的城镇人口指标也要统一，建议统一为城镇建成区的常住人口。 城市发展方向协调统一。 要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一，必须先确定城市的性质，这对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国国情，保
15、护耕地应作为城市发展用地时首要考虑的问题。其次应结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况，在确保基本农田的基础上，合理确定城市的发展方向，即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。 参考文献： 1李德华.城市规划原理M.3 版.北京：中国建筑工业出版社，2001. 2王万茂.土地利用规划学M.北京：中国大地出版社，2000. 3陈银蓉，梅昀，汪如民，等.城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考J.中国人口资源与环境，2006，16(1)：30-34. 4杨树佳，郑新奇.现阶段“两规”的矛盾分析、协调对策与实证研究J.城市规划学刊，2006(5)：62-67. 5曹荣林.论城市规划与上地利用总体规划相互协调J.经济地理，2001(5)：605-608.
