1、我国土地征用中所遇问题的法律对策探讨【摘 要】随着我国工业化城镇化的快速推进，因为征地而引发的社会矛盾、社会冲突日趋激烈。基于目前的征地困局，已急需呼唤国家出台更具科学性、更具可操作性，更具包容性的土地征用法律。本文拟就我国征地的定义及法律特征，当前征地工作中存在的一些问题和困局，及可采取的法制方面的对策措施，作初步的探讨。 【关键词】土地征用；征地困局；法律对策 引言 我国土地征用的宪法依据是中华人民共和国宪法修正案 （2004年 3 月 14 日十届人大第二次会议通过）第十条：“国家为了公业利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”，具体实施依据是 1986 年公布
2、并分别于 1998 年和 2004 年修改通过的中华人民共和国土地管理法及其实施条例 。 1.我国土地征用的法律特征 我国征地的权利主体是国家，只有国家才有法律意义上的征地权；国家进行征地是为了公共利益的需要，或者说是国家建设的需要；国家征地是一种强制性的行政行为，而不是民事行为；国家征地必须依法进行，这意味着国家征地也不是随意进行的，必须符合用地规划、征地程序、节约原则；国家征地是对农民集体所有的土地进行征用，由于我国土地有国有和农民集体所有两种，国家征地就是将农民集体所有的土地征转为国家所有；国家征用土地必须给农民集体或农民个人予以补偿。 2.我国土地征用工作中存在的法律问题 2.1 为公
3、共利益需要的征地缺乏明确法律规定，名不符实造成国家征地公信力下降 我国征地分为公益性征地和营利性征地，而在对农民补偿时，会出现悬殊的价差，造成农民心理不平衡，征地阻力越来越大，征地冲突越来越多。由于国家为营利性目的滥用了强制性征地权，严重损害了政府在征地方面的公信力。 2.2 农村集体土地的所有权主体缺位，造成征地决策难 由于现在农村土地是农民集体所有，其所有权法定人格代表过去是合作社、人民公社等农民经济组织，现在变更为由村民选举产生的村民委员会来管理土地，同时土地已分田到户，包产到户，一般三十年不变，土地所有权和使用权已分离，土地和其使用者也已形成依附关系，政府征地行为即涉及村民委员会这个所
4、有人代表，又涉及到被征用土地的使用人权益。现实中，经常会出现被征地村民不同意或者村委会不同意征地补偿方案，以致政府已经公告的征地补偿安置方案成了一纸空文。 2.3 征地程序存在严重缺陷，忽略了农民在征地方面的知情权、参与权和上诉权 1953 年制订的国家建设征地办法以及 1982 年制订的国家建设征地条例都一定程度从法律上体现了被征地农民或者村集体组织的知情权、参与权。然而，1986 年国家制订并于 1998 年和 2004 年两次修改的中华人民共和国土地管理法只是笼统地提了一下征地（没有明确的征地程序） 。而对于被征地农民的知情权、参与权没有具体规定， 且产生争议时土地管理法规定，有争议不影
5、响征地的实施，结果出现了大量的矛盾和问题。 2.4 征地补偿安置方法不合理 土地管理法确定的“按照被征用土地的原用途给予补偿”这个基本原则是不合理的，国家建设征地改变土地的使用功能，使土地产生巨大的增值效应，按被征用土地的原用途给予补偿是不合理的；以产值确定补偿标准是极其不科学的，是不能反映土地的真实价值的。由于产值完全取决于气候条件的变化，以“产值”确定补偿标准，对于失地的农民来说，显然有失公平。农民失地后就业靠市场，由于自身条件很容易造成失业进而生活无出路。 2.5 征地补偿金发放缺乏严密的规范 由于缺乏有效的、透明的程序，再加上补偿标准的弹性浮动空间，一些地方的政府官员和村集体干部就利用
6、这一漏洞，层层克扣截留或者向农民少报土地补偿金，或者挪用土地补偿金等等，从而使农民对补偿金的数量产生的不信任感，也损害了政府和农村基层组织的威信。 3.完善我国土地征用法制建设的对策 3.1 制定征地法 我国制订征地法要再一次明确国家作为征地权利主体的地位，同时明确农民集体土地所有权的法定代表归属，现在应从法律上授予农村的村民委员会以该地位，因为中华人民共和国村民委员会组织法已明确规定由村民委员会管理农村的农民集体土地。征地法要用例举法规定国家的公益性征地和营利性征地；要专项规范征地程序，征地补偿办法，征地补偿费支付办法；要明确规定农民在征地中的有关权利，主要是知情权、参与权、监督权、上诉权，
7、并落实行使权利的办法；要明确征地争议的解决途径，如调解、裁决的机构和程序等等。 3.2 在法律上严格区分公益性征地和营利性征地 在采用征地统一补偿标准的前提下，对公益性项目承担者供地可免各种税、费、金。而对营利性项目承担者则征收各种增值调节税金。如征收土地出让金等。区分公益性征地和营利性征地，有利于规范征地行为，保护土地资源不被浪费，同时有利于公益性征地顺利进行。如对公益性征地可依法动用强制权，而营利性征地一般不能动用行政强制权，并可规定地方政府必须拿出一定比例的土地出让金用于农村基础设施建设或公益事业。 3.3 确立国家作为唯一征地权利主体的地位 同时健全受政府委托的专业征地机构，取消其他任
8、何单位和个人对农村集体土地的征用，土地管理部门负责规划，征地审查，土地登记，执法检查，征地协议鉴证，征地争议调解，土地价格评估，公布等等。在征地补偿价格包含安置补偿的前提下取消征地面积中安置房比例或三产留地指标，以防止一些开发商对这些安置面积和三产留地的变相征用，影响正常的国家对农民集体土地的征用。 3.4 科学设计征地程序 征地程序可考虑由以下环节构成：申请、审查、公告（听证） 、调查登记、协商、签定初步协议、征地方案上报审批，再公告及通知到户、正式协议、交接。每一环节均要在征地法中明确规定有关事项，如申请要有政府项目批准书，公告及通知要求书面送达到户，签订协议要以村民代表大会决议为依据等等
9、。从而使征地程序做到严密、公开、亲民。 3.5 调整征地补偿与支付方法 要改变单纯以被征地原用途的价值来决定土地补偿价值的做法，取消以土地年平均产值倍数的补偿方法，采用区位综合地价的办法，标准的区位综合地价应考虑土地和农民的依存关系，考虑维持农民生活水平的成本构成，引进城市的失业保险，养老保险，医疗保险，子女教育，农民再就业培训等因素，并考虑当地物价指数变动和经济发展水平因素。健全征地补偿费的支付办法，要从法律上规定村委会有责任把征地补偿费用于为失地农民办理养老、医疗、失业、教育等保险，各级政府应进行监督。 3.6 从法律上保障被征地农民权益 征地前要举行听证会，对补偿安置办法要举行村民代表大
10、会表决，征地通知书补偿方案要送达到户。对补偿标准有争议的要允许进行行政复议，申请调解，上诉裁决等等。有关部门和人民法院都可专门设立机构处理征地纠纷。 4.结语 解决土地征用纠纷的根本所在就是规范和约束政府的土地征用行为。政府在征地法律方面应当正视“三农问题”中的农村土地和农民失地的补偿、安置以及保障问题。同时应尽快完善土地征用特别是对违法征用土地法律责任的相关规定，提高违法成本，从而遏制违法违规征用土地。参考文献： 1刘正山. 征地补偿标准的过去、现在和将来. 中国土地杂志，2005， （10） 2李平、徐孝白. 征地制度改革，实地调查与改革建议.中国农村观察，2004， （6） 3谢丽佳.保障失地农民利益呼唤征地制度改革.中国经济时报，2006，4 4毛丹、王萍.村级组织的农地调控权.社会学研究，2004， （6）
