1、1国际能源形势新变化及中国对策近年来，随着国际经济政治形势的发展，国际能源形势有了新变化。能源革命在全球展开，低碳经济规则成为新标尺，能源消费低碳化和清洁化成为大势所趋。发达国家通过利用技术优势、制定国际规则甚至包括发动战争等手段，控制国际能源，服务本国利益。发展中国家始终处于被动、弱势地位。中国作为全球最大能源消费国，能源消费对外依存度高，当因势利导，思化危为机之策，布保能源安全之局。 一、国际能源形势新变化 （一）页岩气革命撼动全球天然气格局 近年来发生的页岩气革命助推美国能源独立向前迈进一大步。美国的页岩气产量从 2000 年 122 亿立方米爆发式增长至 2011 年的 1800 亿立
2、方米，占其国内天然气产量的比重升至 34%左右，已于 2009 年超过俄罗斯成为世界第一大天然气生产国。目前，美国的部分石油开始被天然气所替代，能源进口的比重不断降低，自给率逐步上升。20052010 年，美国石油自给率从 30.1%上升至 49.5%，一次性能源自给率从 69.2%上升至 78%。据美国能源信息署（EIA）预计，美国将在 2016 年成为液化天然气（LNG）净出口国，2021 年成为总体天然气净出口国，2025 年成为管道天然气净出口国。页岩气革命不仅逆转美国天然气进出口局面，并可能进一步改写全球天然气市场格局。美国能源独立也将给全球能源格局带来深远影响。美国能源独立虽然会减
3、少国际能源进口需求从而缓解国2际能源市场压力，但也意味着美国可以更加轻松地主导全球能源格局。 （二）日本福岛事故重创全球核电发展 日本福岛事故对全球核电发展的冲击是长期性的。受日本福岛核灾的影响，国际原子能机构（IAEA）连续两二年调降核能增长预估，与日本核灾前的估算相比调低了 8%16%。2011 年，全球核能产出下降 4.3个百分点，其中日本减少了 44.3%，德国缩减了 23.2%。已显现的影响主要表现在三个方面。 首先，日本“核电立国”战略受创。日本在建的 3 个反应堆（总装机容量 367 万千瓦）立即宣布停建，计划建造的 12 座反应堆被迫取消。2012 年 5 月，日本 54 座核
4、电站机组全部停止运转，其中福岛第一核电站4 个机组全部损毁，东海地区的浜冈核电站 3 个机组永久停止使用，其他地区的核电机组或停用或进入定期检修，日本时隔 42 年进入“无核电时代” 。2012 年 7 月，迫于夏季用电高峰，日本才艰难重启 2 个核电机组。 其次，欧盟弃核呼声更高，监管更严。德国、瑞士、意大利选择永久放弃核能，转向大力发展风能、太阳能和生物能等可再生能源。德国政府宣布将于 2022 年前关闭境内所有核电站。法国、英国、瑞典明确表示将继续开发利用核能，但更加注重安全性。美国也要求加大核电安全检查监督。 第三，新兴国家核电建设热情遇冷。中国快速反应，暂停审批核电项目，调整完善核电
5、发展中长期规划，对核设施进行全面安检。哈萨克斯坦要求对在建的首座核电站项目再次进行安全论证。泰国重新审核核能发展计划。 3核电供应减少，国际电力的供应产生巨大缺口，必然要求其他能源填补，对能源格局也会产生深远影响。虽如此，核电发展需求依然强劲，未来全球特别是亚洲地区仍有可能在注重安全的前提下大规模推进。 （三）新能源与可再生能源迎来快速发展契机 金融危机后，世界经济发展进入新一轮调整期，许多国家将发展新能源产业作为应对金融危机、加强本国能源安全与推进经济复苏的重要举措之一。发达国家更是将其作为走出经济困境，重塑世界经济主导力量的产业，纷纷制定“绿色能源计划”和“绿色能源新政” ，给予新能源和可
6、再生能源前所未有的政策支持。美国颁布了能源新政、 未来能源安全图以及美国清洁能源与安全法案 ，计划在未来十年投资 1500 亿美元，用于清洁能源开发、积极发展下一代生物燃料和燃料基础设施，并正式提出国家层面的可再生能源目标，即在 2020 年以可再生能源和能效改进的方式满足电力需求的 20%，其中 15%由风能、太阳能和生物质能等可再生能源来实现。欧盟峰会于 2008 年通过“202020”战略，即：到 2020 年温室气体排放量在 1990 年基础上减少 20%；可再生能源占总能源消费的比例在 2006 年 8.2%的基础上提高到 20%；能源利用效率提高 20%，即能源消费量在 2006
7、年基础上减少 13%。为实现此目标，欧盟将该目标在成员国之间进行分解，并要求各国启动立法程序予以保障。2011 年 8月，日本参议院全体会议通过了关于电气事业者采购可再生能源电气的特别措施法 ，扶持可再生能源发展。从各国的战略决策看，以核能、风电、太阳能、生物质能为代表的新能源技术将持续突破，可再生能源发电成本的下降速度很可能大大超出预测。以智能电网、大规模储能电4池为代表的配套技术的良好预期将进一步拉动新能源，提高其在能源结构中的份额。可再生能源与互联网技术的结合将有可能引发人类历史上第三次工业革命，成为世界经济新的增长引擎。 （四）地缘政治对能源市场影响加深 从北非的马格里布到波斯湾，从波
8、斯湾到里海，再到俄国西伯利亚和其远东地区巨大的地理带，未来几十年内是世界油气的主要供应源，为“石油心脏地带” 。而世界性的油气需求主要在“石油心脏地带”外部的两侧。能源供应和消费集中区分离，能源市场势必受地缘政治影响。为摆脱能源约束，美国积极实施能源独立战略，降低能源进口需求，大力寻找新的替代能源。俄罗斯坐收危机红利，主要面向亚太市场，扩张传统能源产业，并不断借能源优势提升国际地位和影响力。欧盟为了打消俄罗斯凭借天然气出口而增加的政治谈判筹码，摆脱对俄罗斯天然气的依赖，甚至出兵北非，寻找新的能源供给保障基地。地缘政治对世界能源市场的影响正愈加深远。 （五）能源消费呈低碳化和清洁化趋势 近年来，
9、低碳经济规则倡导降低能耗和减少排放，既可在道义上占据主动，又可寻找新的经济增长引擎，成为全球新规则。各大国积极推动能源消费低碳化。欧盟将节能减排作为能源战略重点，积极主导和推动国际气候谈判，抢夺规则制定权。2012 年 8 月，美国调高汽车的燃料效率标准，到 2025 年燃料效率要提高近一倍，同时温室气体排放量减半。2009 年中国承诺，到 2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 40%45%。全球在努力提高能使用源效率的同时，积极使用清洁能5源替代。2011 年，德国计划到 2020 年可再生能源发电量占总发电量的35%，到 2030 年提高至 50%，到 2050 年
10、，所有的能耗均来自可再生能源。2010 年，全球石油消费量增长 3.1%，低于天然气消费量增长 7.4%的水平。2011 年，全球石油消费量微弱增长 0.7%，低于天然气消费量增长 2.2%的水平。据 BP 预测，到 2030 年，石油占一次能源消费比重将降至28.4%。2011 年全球一次能源消费增长 2.5%，低于上年 5.1%的增长率；可再生能源发电增长了 17.7%，其中风电增长了 25.8%，太阳能增长了86.3%。2011 年，全球可再生能源占全球能源消费的 2.2%，是 2001 年0.7%的 3 倍多。世界能源消费，低碳化、清洁化趋势逐渐显现。 二、新兴市场国家面临的挑战 （一
11、）能源消费成本增加，恐为发达国家消费买单 新兴市场国家能源消费成本增加主要来自五方面。一是能源开采难度加大，需要更多的技术研发投入和装备设施建设投入。开采增加的成本会转移到消费层面。二是随着新兴国家经济的发展带来的能源需求增加，加之日本福岛事故致使核能生产减少，巨大能源需求缺口需要其它能源填补，能源需求过紧，价格抬升，消费成本增加。三是能源出口国迫于国内政治压力，提高能源开采进入门槛，能源进口国购买或投资能源的成本相应增加。近年来，产油国国内民族主义力量上升，认为国外资本对产油国资源的开发掠夺了其国家财富，纷纷提高油气合作要求，提高油气所得税、出口税等。生产成本的增加将减少国际投资，国际油气供
12、应量减少，又会进一步推动油气价格上涨。四是随着发达国家推进“能源独立” ，更加注重国内新能源的开发，维持石油出口国或地区的政6治稳定和保障海上运输安全的责任将更多的由新兴市场国家承担。五是发达国家遗留在石油出口国的油气开采污染治理成本、生态修复成本以及社会建设成本等会转嫁给后进入的新兴市场国家。依赖能源进口的新兴市场国家，不得不为发达国家经济发展和曾经的奢侈消费买单。 （二）能源价格主导力弱，易成价格波动受害者 发达国家利用其发达的金融市场优势，特别是美元的全球主导地位，确立了以美元计价的国际原油期货市场体系和规则。新兴市场国家，无论是石油出口国还是进口国，对能源价格主导能力都较弱。首先，随着
13、发达国家石油消费减少，对外依存度降低，其更加可以利用自身金融优势影响石油价格。特别是 2008 年金融危机后，美元发行的泛滥使得石油成为一种规避金融风险的手段，大量资本流入石油市场，一方面推高了石油的价格，另一方面投机资本的大量进入形成油价波动隐患。其次，由于缺乏合理的石油价格波动平抑机制，石油主要出口地区大都处在地区纷争漩涡中，遇到地区冲突或其他突发事件，就会造成恐慌心理并推高石油价格。第三，发达国家利用自身的经济技术优势，组成跨国石油集团公司，垄断石油资源，达到控制价格的目的。能源已成为国家经济的生命线，石油价格的大幅波动对新兴市场国家的宏观经济而言是一场灾难。油价的大幅波动，同样会造成石
14、油出口国的经济不稳定，给发展蒙上阴影。 （三）环境约束压力加大，发展易受国际规则掣肘 低碳经济已成全球共识。然而，新兴市场国家处在快速发展阶段，自身能源开发利用技术水平相对落后，煤等化石能源消费占比高，能源7消费需求大幅增长的同时，碳排放必然大量增加。这将成为发达国家责难、惩罚的借口。同时，发达国家利用自身领先的技术和话语权优势，单方面制定国际规则，标准过高，超越新兴市场国家发展阶段，势必掣肘新兴市场国家发展。近年来，欧盟大打气候牌，积极推动国际气候谈判，就是如此。随着能源需求增长压力降低，节能减排成为欧盟能源战略重点。从联合国气候变化框架公约到京都议定书 ，从气候行动和可再生能源一揽子规划到
15、2050 能源路线图 ，欧盟始终试图按照自身利益主导国际游戏规则，以制约世界其他国家发展。碳关税就是典型的例子。据世界银行研究报告称，如果碳关税全面实施， “中国制造”在国际市场上可能将面临平均 26%的关税，出口量将因此下滑 21%。 （四）能源被大国控制，贸易风险有增无减 发达国家“能源独立”和重视新能源开发并不意味着放弃了对石油的争夺。恰恰相反，是加强了对能源的控制，控制能源的目的在于控制世界。美国、欧盟等在西亚北非、中东地区的政治军事行为，一方面可以遏制从这些地区进口石油的东亚四国（中国、印度、日本、韩国）发展，另一方面又可对俄罗斯在地缘上和能源上形成双重威慑。新兴市场国家在能源贸易上
16、，运输通道安全威胁并未消除，又新面临因出口国政治动荡而遭受的投资损失。美国页岩气大量开采，天然气产量居全球之首，2011 年占全球总量 20%，主导全球天然气市场能力进一步加强。出于与伊朗的矛盾，美国赤裸裸地干预部分国家同伊朗的正常能源贸易，要求减少石油进口。此外，恐怖主义、海盗愈演愈烈，严重威胁石油运输安全。 8三、中国在新形势下的能源对策 （一）加强能源外交，积极推进全球能源市场治理机制建设 中国要积极开展能源外交。加强与资源国之间的对话与合作，提升能源“走出去”和“引进来”水平。重视能源地缘政治，开展多元化的能源外交与合作。实现油气资源来源多元化，降低某一来源国中断能源供应而产生的系统风
17、险。维护和进一步扩大在俄罗斯、中东、非洲、拉美和亚太为主的五大能源产区的能源合作利益。打造世界先进的油气运输船队，切实保障海外能源基地安全和海上能源通道安全。积极参与国际规则制定，争取国际话语权。 积极推进在 G20 框架下，构建全球能源市场治理机制。建立公正、合理、有约束力的能源资源预警、调节、监督的多边协调机制，使全球能源资源市场更加安全、稳定、可持续。包括发达国家和新兴经济体、资源供应国和消费国政府，以及企业、国际组织、研究机构等各个层面在内，坚持互利共赢原则，共同维护公平稳定的市场环境，消除垄断，加强竞争，提高资源配置效率，并确保相关规则可实施和可操作。建立信息通报机制，促使交易透明。
18、建立价格协调机制，及时平抑能源价格大幅波动。建立安全应急机制，加强金融监管合作。鼓励贸易投资自由开放，改善能源资源的贸易和投资环境，建立各层次的能源资源统一市场。 （二）立足能源禀赋国情，加强传统能源清洁利用 欧美国家近几年来新能源发展很快，原因是总能耗已经不再增长，或者是增长很少，新兴能源主要是补充和逐步替代增加部分的化石能源。9而中国的资源禀赋和发展阶段决定了中国以煤为主的能源结构和火电为主的电力格局将在相当长时间内难以改变，新能源在相当长时期内只能作为传统能源的补充能源。当前，世界能源消费还处在由传统燃煤时代向油气时代过渡的阶段，清洁的新能源时代尚未到来，中国也不例外。因此，现阶段中国应
19、正确评估新能源的市场开发潜力和应用前景，在积极探索新兴能源开发与利用的同时，实事求是，科学谋划，进一步加大对传统能源的清洁化改造力度，并加大油气资源，特别是非常规油气资源的开发，确立传统能源为主、新能源为补充的能源消费格局。从中长期能源替代考虑，应积极支持风能、太阳能、生物质能等新能源和智能微电网发展，不断提升中国新能源消费比重，作为化石能源的有益补充，为将来进入新能源时代打好基础。 （三）深化能源体制机制改革，提高新能源和可再生能源的比重 在低碳经济规则约束下，为保障支撑中国经济社会发展的能源安全，必须深化能源相关体制机制改革，提高新能源和可再生能源在能源消费结构中的比重。要积极推进各类可再
20、生能源的发展，合理预期发展规模，控制好节奏，既要积极发展，又要避免“大跃进”式一哄而上。 深化电力体制改革，为可再生能源发电上网创造良好条件。一要修改电力法相关规定，鼓励新能源“分散上网，就地消纳” ，构建有利于分布式能源发展的法律和政策体系。二要深化电力体制改革，改革电网企业盈利模式，建立公开透明、竞争有序的电力市场机制，为提高能源利用效率、促进新能源发展提供体制保障。三要尽快实施可再生能源配额制，明确地方政府、电网公司、电力开发商开发、利用和消纳新能源的10职责和义务，从体制上重点解决电网企业接纳风电的积极性问题。四要建立分布式能源电力并网技术支撑体系和管理体制，鼓励分布式能源自发自用，探
21、索多余电力向周边用户供电机制。 完善定价机制，促使能源价格充分反映资源稀缺程度和外部成本。建立健全反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度的价格形成机制，充分体现可再生能源的环境价值等综合社会效益。一方面，进一步完善可再生能源定价机制，定价时综合考虑价格、技术创新和可持续发展等因素；另一方面，进一步完善环境补偿机制，将传统能源的外部成本内部化。 （四）落实节能优先，提高能源利用效率 不少国际组织和专家将节能称为“世界第五大能源” ，与煤炭、石油、天然气和核能等能源并列。2010 年，IEA 的报告曾指出，改善能源效率对于保障能源安全具有极其重要的作用。如果中国国内能源供应规模保持不变，减少 1 亿吨标煤能源消耗，意味着可以减少 1 亿吨标煤的能源进口量，可以减低当年能源对外依存度 3 个百分点。目前，中国综合能源利用效率约为 33%，比发达国家低 10 个百分点；单位产值能耗是发达国家的 34 倍，是世界平均水平的两倍多；主要产品单位能耗平均比国外先进水平高 40%。中国节能空间很大。要切实落实贯彻节能优先的方针，在实施能源消费总量和强度双控制的基础上，下大力气提高能源效率，着力提高能源转换效率、使用效率和产品的节能效率，努力构建节能型生产消费体系，促进经济发展方式和生活消费模式转变，加快构建节能型国家和节约型社会。
