1、1国家创新体系下创新政策变化趋势及启示基金项目：本文系重庆市社会科学规划项目“以科技创新夯实加快转变经济发展方式的支撑力研究” （项目编号：2011YBJJ018）阶段性成果之一 中图分类号：DF37 文献标识码：A 内容摘要：随着全球化的深入和信息通讯的高度发展，创新活动在近几年呈现新的发展趋势，从而要求各国创新政策也要进行与之相适应的调整。本文探讨了在国家创新体系下的创新政策的最新变化趋势，结合中国创新政策目前主要存在的系统性问题提出改善建议。 关键词：国家创新体系 创新政策 发展趋势 引言 Freeman（1987） ，Lundvall（1992） ，Nelson（1993） ，Edqu
2、ist（1993）等人提出的国家创新体系的概念（National Innovation System，NIS）指的是参加新技术发展和扩散的企业、大学、研究机构及中介组成的为创造、储备及转让知识、技能和新产品的相互作用的网络系统。OECD（1999）指出，在这个系统中，创新政策的任务就是确保国家可以有一个联系紧密、管理良好、资金运作良好的公立以及私立的机构群，可以在国际创新体系内发挥良好的作用，因此创新政策是一个涉及科技、教育、经济、贸易、金融等诸多政策领域并有机结合与相互协调的政策体系，并非一些单立的文本，也不等同于科学政策2和技术政策，OECD、世界银行等机构称之为“创新政策组合” 。国家创
3、新体系研究视技术创新变革为国家经济增长的核心要素，侧重解释国家间经济绩效差异的长期原因，成为提升一国国际竞争力的重要手段，特别因为政府在“国家创新体系”发展中占据着重要的地位，因此引起了国际组织与各国政府的高度重视。 随着全球化的深入和信息通讯的高度发展，创新活动体现出跨学科跨行业跨国境的高度合作和互动等新特征，使得有些创新政策无法适应新的发展和要求。国际组织和各国政府越来越密切关注创新政策的发展规律和趋势，如 OECD 和欧盟的 The European Trend Chart 每年都要发布创新政策评估报告，并做出预测，敦促决策者及时审视创新政策，以保障创新政策的经济动力。 本文首先考察了创
4、新政策的最新变化趋势，并结合中国创新政策目前主要存在的系统性问题提出了建议。 创新政策的变化趋势 （一）创新政策的高度一体化发展和政府功能的统筹能力要求 学者和各世界组织不断强调创新政策是一个跨越经济、社会和政治各个领域的“横向”概念。世界银行（2010）在给发展中国家的创新政策建议中，首先指出必须从更广的层面理解创新的含义，而不是认为创新只来源于科学和研究，政府的力量不能只停留在对科学研发的支持上，将研发政策和科学政策替代创新政策，而是要致力于为创新建立一个良好的创新环境政策体系。纵向的只针对某个特定领域、部门和技术的政策已经不能适应新的要求，相应的代理制创新管理方式也无法应对创新3政策的高
5、度一体化。 “网络式”创新政策和“政府统筹式”创新管理方式将取而代之。一些发达国家已经将创新政策的设计和管理从一两个主管科技教育、经济工业发展的部门扩展到一个由环境、社会事务、农业、交通、信息通讯技术、医疗等行政部门组合而成的协调机制。一国创新政策的有效执行，日益依赖于一个高效运转的协调机制。 （二）创新政策更加注重创新市场需求和供应的关系 由于创新模式的变革，未来的创新体制会更加脱离对实验室的依赖，而呈现出用户驱动型的特征，基于创新和新创意的财富和工作更多地将来源于组织和社会科学、艺术、新的商业流程以及满足客户量身定做的需要。因此，创新政策也将由过度单一的供方思路转向系统化体现创新需求和供应
6、关系，市场和社会需求成为制定创新政策的根本出发点，这就意味着创新政策要考虑完整的创新周期，并进一步考虑如何使创新切实改变社会生活。政府将致力于更多支持处于创新价值链上的市场主体的创新行为，如商业创新、产品创新、流程创新、服务创新等。 此外，创新政策将进一步脱离研发政策。调查显示，欧洲创新型国家的创新政策任务和研发政策任务的界限是比较分明的，往往是越落后的国家，两者的界限越模糊。两者的混淆，会导致错误地认为研发就是创新，并把发展一国的创新的重要性视为低于发展研发，导致政策的片面以及创新管理的无力，从而商业部门无法或者没有兴趣参与和影响创新体系的设计和建设。 （三）创新政策的国际化要素不断增多 4
7、创新全球化的深入发展使各国决策者重新思考创新政策的重心、规模和管理。创新全球化突出表现为研发全球化，但研发全球化和创新全球化具有本质区别。创新全球化更加表现为推动知识要素形成跨国的生产链和消费链，最终形成全球知识生产网络，因此影响一国的政策范围更加宽泛，并不局限于研发相关的专利合作、技术交流等方面，而涉及到投资、教育、移民等政策的改变。一些国家如德国和荷兰已经将全球化内容明确融入创新政策中并在海外设立了支持这些政策的机构。创新全球化也明显影响了发展中国家的政策，让发展中国家越来越重视有利于知识国际流动的政策，包括加大自由贸易度、加大国外技术引进和鼓励本国企业国际化和加强学术国际化等措施。 （四
8、）开放式创新成为创新政策的关注热点 国际组织和各国政府已经注意到开放式创新带来的经济效益。Jaruzelski 和 Dehoff （2008）对境外研发投资占总数 60%以上的 164家全球公司进行调查分析，发现研发国际化为这些公司带来了比其他公司（60%以下）高出 20%-40%的利润和市场资本化（Jaruzelski.B.& Dehoff ，K，2008） 。发达国家政府鼓励企业布局好和管理好内部和外部两个知识渠道，加快技术研发和商业化速度，提高利用世界智慧的能力，最终找到并开发全新的商业机会；发展中国家政府也在思索如何帮助本土企业如何更好利用跨国公司带来的研发资源和成果，以及如何帮助正在
9、成长的本土跨国公司通过外部资源获得收益，更好地发挥发展中国家在创新全球化网络中的作用。开放式创新给创新政策制定带来的挑战就是如何去除知识转移的制度性障碍、减少知识转移风险和如何定制和协5调符合创新发展规律的公共支撑措施等。 （五）创新政策的评估机制将是建设重点 INNO-Policy TrendChart（2011）调查显示，世界较具创新能力的国家都拥有较好的创新政策评估机制，建立创新体系比较缓慢的国家通常也不太重视政策的分析和评估。各国评估的能力也参差不齐，比如芬兰，是创新政策评估方面最先进的国家之一，每三年就要进行一次国家层面的创新政策评估，英国和挪威的评估过于注重细节却缺乏系统分析，有些
10、国家由于缺乏资金和人才无法建立有效的评估机制，有些国家缺乏政策评估的文化，决策者们过度相信自己制定政策的能力和知识，单凭政治意愿创造和使用政策发展的依据。 目前影响比较大的评估机构有欧盟的 The European Trend Chart、INNO Policy Trend Chart 和 ERAWATCH，目前三者合并，成为为包括欧盟成员和中国在内的 48 个国家成员提供评价标准和分析的体系；OECD 每年也要对不同的国家创新绩效进行评估，包括该国或地区创新政策与经济绩效及社会目标之间的关系以及创新政策是否与特定的经济和制度环境相适应等。近几年，由国家主导的评估也日渐增加，如瑞典、爱沙尼亚、
11、拉脱维亚等国家都进行了本国的创新政策评价。实践证明，评估越严格的国家，创新体系的进步越大。 中国创新政策体系建立及完善策略 （一）加强“网络式”创新政策体系建设 中国目前的创新政策还是以科技创新政策为主，过分关注技术供给，缺乏系统性的有效协调。截至 2009 年，中国的研发总投入已居世界第四6位，研发人力资源总量居第一位，国际专利申请量居世界第五位，全球科学引文索引（SCI）排名居第二位，但由于缺乏对于创新体系的结构性建设，致使整个社会缺乏创新活力，创新效率很低（侯春云，2011） 。 但正如迪肯（1998）所言，创新是社会性和制度性深植的社会过程，技术供给的增加并不必然自动带来经济社会的发展
12、。一国的创新政策应该从更为宏观的社会经济条件及历史文化背景的视角（间接作用于创新如发展政策等）来考虑政府构建国家创新体系的着力点。此外，中国创新政策政出多门，管理不统一，没有形成一体化的政策组合，推动创新要素之间联动的激励结构、制度安排及政策机制等动力很弱。因此，应该加快金融、教育、法制等创新环境的建设，并实施适当的创新管理和政府功能优化措施。 （二）创新政策应着重加快提高市场主体创新能力 目前中国的市场驱动的创新能力还比较弱。一方面市场创新主体的企业还不完全是科技成果商业化的主力，多数企业缺乏技术创新能力，比如虽然联想、华为等中国高科技企业在国际市场上引人关注，但不到 1%的中国企业申请了
13、1 个及以上专利，只有 0.03%的企业拥有自主知识产权（钟惠波，2012） ；另一方面企业特别是中小企业技术创新缺乏全面有效支撑服务。 因此，应加强产学研合作开发， 建立以企业为主体的技术创新政策体系，依靠政策倾斜、法律保护和市场培育等手段， 真正使企业成为技术创新的投资主体、利益主体、风险主体、研究开发主体和决策主体。 （三）建设开放式创新政策体系 7开放式创新政策主要体现在贸易开放和科技开放两方面。一个国家的创新有三大来源渠道，一是自我的研发，二是通过进口先进的产品以获取先进的知识，三是通过引进 FDI 获得知识的转移。 中国是发展中国家，创新来源之一主要还是吸收发达国家的现有知识。根据
14、全球创新政策指数的调查结果显示，自由贸易市场分开放度水平处于高水平的都是欧盟和 OECD 组织的国家，很多发展中国家却处于低水平，如阿根廷、巴西、中国、印度和俄罗斯。因此，文章认为中国除了要制定一系列政策加强国际技术、研发等技术层面的合作交流外，还应进一步减少贸易障碍、提高贸易自由度。 （四）建立制度化评估机制和科学的评估方法体系 目前，虽然学术界对建立中国创新政策的评估体系作出了大量研究，但在政策操作层面上还没有形成标准化的评价体系，因此在学术研究的基础上形成一套创新政策评估标准是当务之急。 此外，创新政策评估是一个动态的复杂的管理过程，囊括了跟踪现有政策从制定、实施到收效的全过程。因此中国
15、应尽快建立起创新政策评估机制，在政策制定、执行、评估、修订各个环节之间形成动态一致的周期，为创新政策的研究和后期的创新政策制定提供支持和依据，才能保证政策的创新性、连续性和稳定性。 参考文献： 1.OECD.Managing national innovation system M.OECD，1999 2.The world bank.Innovation Policy ： A guide for developing countriesM. Available at： 8https：/openknowledge.worldbank.org/，2010 3.CEPS TASK FORCE RE
16、PORT. A new approach to innovation policy in the European union. Available at： http：/hawk.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN/118676，2010 4.INNO-Policy TrendChart. Innovation Policy Trends in the EU and Beyond R. Available at： www.proinno-europe.eu，2011 5. Jaruzelski.B.& Dehoff ，K. Beyond Borders ： The Global Innovation 1000. Booz & Company Report，2008 6.侯春云.中国创新政策的重点应转向制度环境建设N.中国经济时报，2011-9-30 7.Dicken p. Global shift 3rd edition. The Guilford press，1998 8.钟惠波.金砖四国国家创新体系存在的问题比较J.科技进步与对策，2012（1）
