1、1加强对行政权监督的几点思考摘 要 依法治国，关键在于依法行政。我国现阶段在行政权行使中，无论是在适用法律上，还是在实体和程序上都有着诸多违法行政的现象。要做到依法行政，从法理上讲，行政行为首先必须做到合法、合理、程序正当。本文通过查摆行政权行使中存在的突出问题，对行政执法的相关法学理念进行思考，旨在转变行政机关的执法理念，保障行政机关依法行政。本文对完善我国行政权的检察监督进行了分析。探索完善检察机关监督行政权的途径。 关健词 行政权 监督 制约 作者简介：张泽武，甘肃省定西市人民检察院副检察长，四级高级检察官，甘肃省检察理论研究人才，甘肃省检察机关检察业务专家，研究方向：刑法及宪法；马玉成
2、，甘肃行政学院法律咨询中心主任，副教授，研究方向：刑法及宪法；孙钊，定西市人民检察院干部。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-159-03 行政权作为国家权力的重要组成部分，是最活跃，涉及领域最广的权力。其犹如一把双刃剑，一方面行政权的运行对于维护社会秩序，保障公民、法人和其他组织的合法权益起着重要作用；另一方面如果行政权行使不当或者被滥用，则有可能给社会公共利益，公民、法人和其他组织的合法权益带来侵害。加强对行政权运行的监督和制约对于实现行2政法治，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益有着重要的意义。 一、对行政权进行监督的必要性 监督
3、是人类社会生活、经济生活中一种普遍的管理方式。行政权作为国家主权的一部分，与人们的联系极为密切。正确的行使行政权有着重要的意义。所有使用权力的人在应该将权力束缚在一定界限内。从人性视角来看，权力的行使者在行使权力的过程中，总是追求利益，行政权又具有双重性， “一方面，它对社会进行管理，具有公利性；另一方面，它是通过个人来行使，以致行政权在行使时又带有个人意志，在体现国家意志的同时又不断谋求私利。如果过分的追求个人利益，必须导致滥用行政权。 ” （一）强化对行政权制约与监督 强化对行政权的制约与监督，是从行政权出现后需要关注的重点课题。但是将对行政权的制约与监督，从“权力问题”逐渐演化为“法律问
4、题” ，最早可追溯到古希腊时期，柏拉图的法律篇 ，他认为，假如一国法律处在从属地位，不具备权威性的话，该国注定覆灭；但是，假如一国法律处于官吏之上，但官吏接受法律官吏，该国就会得到诸神的保佑与赐福。亚里士多德在政治学中对“法律问题”进行了更深入的研究，他认为法治标准或者条件为，已经成立的法律得到法律普遍服从，但是大家所服从的法律必须是制定的良好的法律。大约处于同时代的中国春秋时期，也强调采用“法治”来治理国家。但需要指出的是，不管是柏拉图、亚里士多德，还是我国古代法家强调的法治理念，在那个时代是没有经济、政治与思想作为基础的，所以，对行政权的控制以3及监督等一般界定在“法律问题”的理论层面，从
5、该层面发展到实践层面“法律制度” ，发端于近代资本主的确立。 （二）体制转轨过程中，强化对行政权制约与监督 制约和监督在行政权中是一个非常重要的课题。20 世纪 80 年代之后，我国处在社会变革、体制转轨的特殊阶段，依赖行政权、制约行政权构成问题的两个方面，呈现复杂态势。如果是只强调通过行政权来推进体制转轨、改革开放，但是不关注对行政权的制约与规范，这势必导致在体制转轨的进程中出现弊端，使得体制转轨出现失败。 1.体制转轨容易导致行政权力出现真空地带。改革开放实际上是旧体制、新体制相互融合发展的进程。在该进程中，势必会出现新旧体制都发挥作用，但作用发挥又不十分明显的情况。具体来讲，一方面，虽然
6、打破了旧体制的格局以及体系，但是运作的惯性还存在；另一方面，新体制权力格局与体系正处于形成过程中，但是还需继续完善。 2.体制转轨易诱发行政道德失范。物质生产制约政治生活、社会生活以及精神生活。体制转轨、传统向现代社会转型的进程中，必定会随公民包含公务员价值理念会出现很大转变，也就是将计划经济中的无偿调拨、官本位、权力经济、人治等观念开始转入市场经济中的等价有偿、法治、民主以及效率等理念转变。该理念转变的完成是在新旧价值理念冲突与融合中的扬弃、嬗变的历程。在该历程中，大部分的公务员新理念得到升华，但也有少数公务员在体制转轨的进程中，被腐败击倒，出现行政道德失范。 3.体制转轨导致滥用行政权力。
7、因为体制上的转轨导致行政权力滥4用，主要表现在以下几个方面：一是市场经济体制的不配套与不健全，导致滥用行政权力，比如证券、金融、房地产、期货等经济范畴，各种经济法律、法规还有待完善，政府管理经验缺乏，容易导致政府官员权力滥用，出现以权谋私。二是计划经济体制未全部退出经济领域，导致滥用行政权力。三是残余的计划经济体制和市场经济体制并存，容易出现滥用行政权力的情况。比如，双轨制出现权力寻租，财政包干容易让地方保护主义与部门保护主义，金融部门监管力度与经营性质容易让金融秩序出现混乱。四是多种经济成分并存情况下，出现不正当竞争，也容易出现滥用行政权权力的情况。在当前时期，国企、集体企业、私营企业、三资
8、企业以及混合所有制企业并存的情况将长期存在，但是并未形成良性竞争环境与竞争规则，所以，容易导致滥用政府权力，出现以权谋私。五是对市场经济体制下，对行政权行使范围、标准、程序、条件等并没有进行严格规定，导致滥用行政权力。如果对当前的行政征收、行政强制、行政许可等未开展全面的规范，这容易导致官员滥用权力，并且容易以权谋私。 4.体制转轨出现行政责任缺失。法律制度生命是责任，是违法者应承担的后果。如果没有法律责任的法律不可称之为法律，不对其行政责任进行承担的行政机关，也不能认定为是负责任的机关。但是，在经济体制转轨的整个过程中，特别是从人治转向法治行政的整个进程中，因为法律制度还需要进一步完善，出现
9、行政机关，拥有权力，但并未承担责任。这表明在立法的进程中，只确定权力，但并不突出责任；其余的还表现为在进行司法过程中，行政机关看中的是权力，并不希望承担与5之相对应的责任。 二、行政权监督不足的原因 从当前我国推行的宪政体制来看，检察院为法律监督机关，根据法律行使监督权，确保法律的统一，并能加以实施。虽然在有关法律中将检察院界定为法律监督机关，但是其并不存在普遍意义上的法律监督权，只是根据法律规定兼职职权，采用法定监督方式来履行职责。 在当前的法律框架中，强化对行政机关的监督，检查机关需要开展全方位的研究。重点是对行政机关存在的违法行为，采用检查建议的方式来展开监督。检查建议是检查机关依法履职
10、的方式，法律对其加以认定，然而，整体的使用范围、提起方式、效能等并未从法律层面加以规定。 最高人民检察院、公安部、国土资源部、海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理局、国家林业局、国家质量技术监督局、国家保密局关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见 、 人民检察院民事行政抗诉案件办案规则对检察建议进行了详细界定。在意见中的第 5 条指出，检察机关对经初审或者是侦查，界定为不必要追究刑事责任，不进行立案，或者是在立案被撤销的案件，可以和当地有关单位来协调意见。经过认定，应该承担责任的，需要依法追究其责任，并且在检察建议内将相关材料一起交到纪检监察部门进行处理。
11、对牵涉到其中领导干部渎职的情况，需要根据干部管理权限的有关规定，将相关材料、检察建议等移交主管部门来处理。对认定需要进行行政处分、行政处罚，或者是对其违法所得需要收缴的，应该及时提出检察意见，并交由主管部门处理，并将移送情况通报发案单位。在该意见第 6 条指出，检察机关办理国土资源部门、公安等部6门工作人员渎职案中，如果发现发案单位在制度、管理方面有漏洞，需及时加以整改，并且提出相关建议。发案单位与相关部门在接收检察意见或建议后，进行整改或处理，并且实际情况上报检察机关。 人民检察院民事行政抗诉案件办案规则第 48 条指出，人民检察院在存在下列情况之一的话，就可以提出检察建议：一是相关国家或企
12、事业单位有制度隐患；二是相关国家机关、企事业单位等工作人员偏离职责，需追求责任；三是及时向相关单位提出检察建议的其他情况。 检察建议是监督方式之一，其效率高、灵活方便，并且能处理好检察权与行政权之间的关系。行政权是管理权之一，社会职责广泛，并且需要高效运转。当情况复杂多变时，自由裁量空间大，因此，需要界定行政权运作、监督间的关系。检察建议在实行监督的情况下，并不妨碍行政权运作，并且能规避诉讼监督冗繁性，进而是外部监督之一，具备特定刚性，为科学监督方式。需要特别说明的是，该监督当前存在缺陷，实际运转效果不理想。 1.权威性不足。对行政机关中出现的违法行为监督，一般是与检察机关职权，是通过法律来规
13、定的。法律当前并未规定针对检察机关采用检察建议的监督形式来对行政机关违法行为加以监督。相关检察建议中的明确规定，应该限定在司法解释、部门规章内，权威性方面稍显不足。2.监督范围小。检察建议对检察机关在办理行政机关工作人员进行职务犯罪、民事行政审判监督中副产品。检察机关并没有对行政机关本身的违法行为行使监督权，行政机关的违法行为不能采用检察建议方式7来开展监督。 3.公开性有限。检察建议对有关单位提出，并不直接公开，该方式能导致监督流于形式，避免消极应付提供一定条件。 原因分析： 1.对行政权监督的认识没有达到应有的高度。从社会整体来看，人们的民主法治意识还不够强，一是有些党政部门干部对权力权监
14、督的重要性认识不足，不重视、不愿意接受监督，有的甚至认为对行政权的监督就会削弱党的领导，在实际工作中不给予切实的重视、支持和配合。二是有的公务人员履职意识不强，缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感，对实施监督工作畏手畏脚，不敢动真碰硬。也有一些领导干部，缺乏搞好监督工作的信心和积极性，错误地认为监督工作是走“形式” 。所有这些都影响了对行政权监督作用的发挥，使监督工作达不到应有的力度。 2.对行政权监督的制度还不够完善。目前规范对行政权监督的法律法规、规章办法、规则决定不在少数，但正因为规范承载于各色规则的渊源中，所以就表现出如下不足：缺乏整体性，不同效力层次的文件存在互相矛盾，甚至互相抵触的
15、现象；数量庞大的规则，多数模仿照搬，所以现实的监督制度在质上没有任何改变，上位法则怠于创建、完善；宪法、法律已有的规定，过于原则、抽象，缺乏可操作性。 3.人大对行政权监督机能尚待强化。对行政权监督是一项专业性很强的工作，其所要求的法律、经济以及其他的专业知识，都应达到相当的水平。就目前的情况来看，监督工作薄弱的原因还有一个不容忽视的8问题，就是对行政权监督机能还不强。 三、加强和完善对行政权监督的主要途径 依法治国的大力推进，创建社会主义法治国家的策略逐渐推进，严格并规范执法成为时代发展的趋势。在召开的全国第二次民事行政检察工作会议指出，强化对行政执法监督力度，创建民事行政检察和行政执法有序
16、衔接机制，对工作人员在出现的渎职、失职以及侵权违法行为，进行全方位监督。检察院为我国法律监督机关，从我国实际情况出发，对法律职能的履行需要从被动向主动转化，全面推行行政诉讼方面的活动，并接受行政执法活动方面的监督。 （一）创建行政执法与行政检察的融合机制 行政执法为管理国家、社会事务采取的重要方式，其强制性、广泛性决定了各大行政主体本身的强势与行政相对人弱势。参照宪法等相关法律规定，人民检察院对法律执行过程中的所有违法行为，都需要开展法律监督。尤其是司法体制、工作机制方面改革的持续推进，有些地方的人大常委会通过强化人民检察院法律监督工作的决议，并对人民检察院行政执法活动履职范围、程序、方式进行
17、了全方位的规定，实现行政监察监督和执法的衔接，让行政权行使能得到有效监督，这将推动行政行为在宪法与法律许可范围内展开活动。这对实现人民检察院履行法律监督权，起到积极作用。 （二）行政行为合法性审查的内容、救济方式 人民检察院对行政执法活动进行监督，重点是对其合法性进行审查。采用个案立案审核，出现行政主体有关犯罪案件，需移交司法机关、公9安机关进行立案，对于没有移送的，需要行政主体发出违法纠正通知书，并进行纠正，特别是对以罚代刑行为要全方位监督；如果是具体行政行为在程序方面不合法，就应该及时撤销该行为，重点监督其违法性；发现行为实体内容所依赖的规范文件不充分、错误的情况下，需要提交变更行为、撤销
18、行为并重新作出的建议，该项建议重点是强化对滥用职权行为、超越职权行为的监督；发现有些行政主体人员存在的渎职侵权、贪污贿赂等行为，需要进行司法调查，并且对违法行为，及时向主管机关给与纪律处分，并且对涉案犯罪由人民法院立案，追究刑事责任。 （三）督促起诉 如果是出现公共利益、国有资产出现损害，国有单位、监管部门不作为，案件可以经由民事诉讼来获得司法救助，检察机关是采用法律监督者的身份，让监管部门或者是国有单位履职，提请民事诉讼，确保国家公共利益不受侵犯。实际上，督促起诉为人民检察院从法律监督职能对行政主体，不作为进行的监督，对渎职行为起到一定警示与预防作用，并且也是检查机关进行社会管理创新的重大举
19、措，能推动行政主体依法行政，避免国有资产流失，体现权力制约的理念。 （四）探寻提起行政公诉 检察机关行使的“行政公诉权”是采用国家名义将某些行政案件直接向人民法院提起诉讼，并加以审判，目的是维护国家利益、社会利益。探索检察机关“行政公诉权”对完善检察制度，推动依法行政，并确保国家利益、社会利益，推动民主法治建设具有一定现实意义。虽然法力并没有对检察机关的“行政公诉权”进行全面阐释，但是在实践中存在10侵害社会、国家利益的行为时，可以由检察机关来提请“行政公诉“，需要依据职权向同级法院提起诉讼；如果出现行政行为损害法人、公民以及其他组织权益的，比如违法征地等，当事人由于多种原因并没有起诉需要检察
20、机关来起诉的，可以提起行政公诉。 人民检察院是法律监督机关，对行政执法活动、诉讼活动等开展法律监督为有效履职进行监督，并且具有不可替代性。检察机关需要在对法律监督职责进行全面监督的情况下，具备主动意识，围绕加强法律监督，维护公平正义的理念，来加强法律监督职能，做到有所为。只有这样，法律监督效果、社会效应才能得到完美统一。 （五）加强人大监督 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出， “健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下” 。权力运行的特性以及当前权力运行存在的问题，更加要求我们必须重视发挥人大的监督职能，强化人大监督制度，规范权力运行，建构科学有效的权力运行机制。 1.要进一步提高对人大监督的认识，为人大监督创造良好的社会环境。人大及其常委会的监督，包括法律监督和工作监督，是人民当家作主的政治权力的集中体现，是具有最高法律效力的监督，其监督职能的发挥是其他监督机构无法替代的。 2.要妥善处理党的领导和人大监督的关系，赋予人大对执政党的法定监督权。克服权力运行的失范，必须按照宪政的要求，实行权力运行的法治化。党的十六大报告提出要“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系” ，
