1、1进一步完善我国社会保障基金管理的几点思考一、健全完善的法制环境是实现规范化管理的前提 虽然目前我国从总体已形成了一套比较完整的社会保障体系，但相关法制建设仍不健全完善，不十分具体，很多属于框架性、原则性规定，又多以“暂行规定” 、 “办法” 、 “意见”等形式出现，分布零散混乱，存在一定程度上的法律空白，有的尚处于试行阶段。考虑到我国目前的制度执行现状，操作上又往往有一定的难度。为了实现规范化管理，必须改变目前这种状况，加快健全完善社保基金管理领域相关法规建设，对基金投资运营、反欺诈、企业年金等做出制度性规定，规范基金征缴、管理、支付、运营等行为主体，依法实施管理，提高权威性；同时要综合考虑
2、相关的财政法律和规章制度衔接，做到不矛盾、不冲突，形成统一协调、细致、效力层次较高的法律法规体系。 二、合理的机构设置与协作关系是专业化管理的基础 （一）管办分离 行政管理与业务管理分开，明确不同部门的作用和职能责任。可以部门职能优化和机构重组为切入口，合理设置和调整社会保障基金管理机构。例如，广东省人力资源和社会保障厅单独成立事业局，将社会保险基金管理的职能分离出来；深圳市也在人力资源和社会保障局下设立了直属的事业局-社会保险基金管理局，在各区设立经办机构的派出机构，实行社会保障的管办分离。 2（二）职责分设 根据社会保障基金运行中筹资、支付、投资的各自特点和不同的工作规程，分别建立社会保障
3、筹资机构、社会保障经办机构、社会保障基金投资管理机构，等等。 （三）完善监管 内外结合、纵横交织是完善监管的重要途径。其中内部监管是监督管理机制的基础环节，是首先要加强的部分。清晰的各项基金管理程序，规范的业务经办行为以及相关部门和人员明确的责任，按工作程序设置岗位，严格的岗位责任制构成内部监管的重要内容。 健全的社会监督机制，能充分发挥新闻、舆论监督的作用，对存在不良行为的管理机构或工作人员施加社会压力，推进社保基金管理不断走向“透明”和“阳光” 。当然在这一过程中提高群众对社保基金相关政策的了解将有利于调动全社会的力量来配合和帮助监管部门的工作。 准确、全面、及时的信息是实现有效监管的基础
4、。完善社保基金的监管，必须解决传统管理方式和管理手段中存在的信息不对称问题，充分运用现代信息科学技术构建社会保障信息化管理体系，逐步实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享，实现社保基金全程、实时、纵向贯通、横向互联的监控。 三、强化社保基金预算工作是精细化管理的保证 按国务院关于试行社会保险基金预算的意见要求，2010 年我国开始试编社会保险基金预算，社保基金管理实现了从预算外的收支两条线向目前的独立预算管理转变。但由于目前处于试行阶段，仍存在一些3不足，比如覆盖范围窄、项目不完整；各险种统筹层次不统一带来了编制和执行中的上下级间利益博弈问题；难以体现个人账户和统筹账户分开核算的原则；预算会
5、计信息较难全面反映基金真实的贮备状态等等。因此，现阶段社保基金预算应做好完善和强化方面的工作。 其一，应在已经试点的政策经验基础上补充和完善社会保险基金预算办法，变试行为正式实施。 其二，为保证编制工作有序深入的推进，必须加强对预算编制工作重要性的宣传和教育工作，增强各部门大局意识。 其三，完善考核、惩戒机制和责任追究制度，对执行社会保险基金预算法律制度的违法行为，如重复支出社保基金、非法套取社保基金等，要按相关制度追究其责任。 其四，建立科学的、透明的具有可操作性的程序，健全完善组织实施的工作机制，提高部门间协作的主动性。 其五，树立“编制与执行并重、投入与绩效并重”的理念。注重工作绩效，实
6、现预算编制与预算执行的深度吻合。 四、创新是提高社保基金管理效率的重要途径 （一）加快提高社会保险统筹层次的改革 统筹层次偏低是目前我国社保基金管理领域比较突出的一个问题。以养老保险为例，真正意义上的省级统筹在全国多数地方还没有实现。此外，其他几项社会保险的统筹有相当一部分还停留在市、县级的阶段。统筹层次偏低一方面削弱了基金分散风险的能力，另一方面也降低了资金余缺调剂的有效性和基金使用的效率。为了增强基金的保障能力，促4进发挥社会保险的各项功能，当务之急是加快提高社会保险统筹层次的改革。国家明确提出“十二五”要实现基础养老金全国统筹。推行基础养老金全国统筹的前提是要明确划分各级政府在其中的事权
7、，事权划分清楚，财权也就容易明确了。为此，相关部门要加快方案的具体研究进度，并在此基础上模拟运行或选择部分省、市试点。 （二）构建多层面的社会保障体系，提高社保基金抗风险能力 建立多层面的社会保障体系是完善社会保障的客观要求，它不仅对于促进劳动力资源的合理配置和正常流动，维护劳动者合法权益有着十分重要的意义；同时也能提高社保基金抗风险能力。 一是建立和发展各种补充形式的养老保险。目前，有关的规章制度正在逐步推进中，一些地区和行业已经开始尝试。要从完善整个养老保险体系的高度，对待这项工作的开展。要制定大多数企业可以并乐于接受的财税政策，鼓励企业建立补充养老保险。特别要注意的是不能使其成为少数特殊
8、企业的福利。 二是要发展补充医疗保险。要制定政策，鼓励企业按照国务院关于社会职工医疗保险制度改革有关文件的精神，为职工办理补充医疗保险，并进一步完善事业单位补充医疗保险和公务员医疗补助制度。 三是要探索发展商业保险。商业保险虽有别于社会保险，但从国际经验来看它是社会保障的重要补充，对全社会风险保障体系不可或缺。此外，还要充分发挥个人、家庭、土地的保障作用。 （三）积极探索构建社保基金投资运营良性机制 安全及收益是社保基金运营中的基本要求。因此，良性的社保基金5投资运营机制应能充分体现这种要求。从目前我国社保基金投资运营来看，为保证安全性，投资范围被限制在相对低风险的领域，基金主要是存入银行或购
9、买国债，也有一少部分资金注入股 市和购买债券，但投资运营模式选择的是统一管理的模式，基金投资手段和工具运用渠道方面仍比较单一。表面上，购买国债或存入银行确可满足资金安全性的需要，但如果考虑物价上涨等因素的影响。主要以货币形式存在的社会保障基金，不仅不能实现保值增值，反而有贬值的危险，甚至会出现由于负利率而导致基金收益率呈现负增长的问题。同时由于资金投放不够分散，单调的投资方式也难以有效地规避风险。如何改变社保基金投资运营效率低增值困难的问题，出发点首先应该放在进一步完善我国资本市场的运行机制上。除优化投资组合，适当增加企业债券、金融债券和证券的投资比例外，还应给予社保基金一定的短期融资便利。例
10、如，允许养老保险基金进入银行同业拆借市场和参与国债市场回购交易。它不仅能增强资产的流动性，又可以此来进行积极的资产管理。二是考虑适当放宽投资运营渠道，改变目前渠道单一的状况。例如委托专业机构投资运营等等。在此工作中社保资金管理部门要制定社保基金投资运营以及收益分配管理的具体办法，注意依法保护个人账户权益，充分发挥各统筹地区监督管理的作用。特别应注意的是厘清个人账户与统筹基金投资收益归属。 五、推进专业队伍建设是管理落实的重要措施 一支具备良好专业素养和职业道德的专业队伍既是提高社保基金管理工作水平的基础，也是促进社保工作持续健康运行的保障。因此，推6进专业队伍建设，培养更多专业人才是适应我国社
11、会保障事业发展需要的一项重要内容。 针对目前我国社保基金管理的专业人才仍比较欠缺，特别是运营专业人才队伍还在成长中的状况，应积极总结以往队伍建设方面的成功经验，通过开展创新活动，推动队伍建设上水平。一是积极探索拓宽培训方式，完善培训考核和质量评估体系。创新培训机制，增强培训的高效、系统性。二是创新人才管理机制，健全选用、考评、激励制度，充分调动专业人才队伍的积极性。三是健全完善竞争机制，拓宽选用渠道，引进优秀人才。明确岗位职责，定性考评和量化分析统一，建立科学的考评标准。四是加强专业人员职业道德、诚实守信、遵纪守法特别是遵守基金法规政策教育学习，形成自觉执行各项基金法规政策、维护基金安全、廉洁
12、奉公的从业作风。 六、强化政府责任是不可或缺的重要一环 社会保障是社会性事业，组织实施是政府一项义不容辞的职责，是公共财政的重要构成部分。近年来，中央及各级政府按照建立公共财政的要求，优化调整财政支出结构，加大了对社会保障的资金投入。但国家财政长期以来投入一直偏低。以 2008 年为例，社保总投入的构成上，我国社保总投入仅占财政的 7.5%，远低于德国的 55.5%，加拿大的45.6%，美国的 30.2%。由此可见，我国财政对社保的投入还有巨大的上升空间。此外，为适应人口老龄化的社会保障需要以及应对当前伴随着社保全覆盖而来的基本保障待遇水平差距大的问题，都需要加大政府投入，逐步提高作为国家战略储备基金的社保基金总量规模，充分发挥财7政二次分配调节作用。 （作者单位：广东省韶关学院经管学院） 责任编辑：晓途
