1、1京津冀区域生态文明圈构建研究摘 要 北京和天津两个大城市被河北省环绕包围，共享自然资源，同处海河、滦河水系。河北省的生态建设在保护京津地区的水源、治理渤海污染、有效减少风沙、保证南水北调东线和中线水污染防治等方面发挥举足轻重的作用。因此，从京津冀区域角度，探讨构建京津冀生态文明圈的问题具有重要意义。京津冀生态文明圈建设既要考虑到区域间生态文明建设的差异性，也要重视生态文明建设的整体性。 关键词 京津冀；生态文明圈；构建 基金项目 国家自然科学基金项目“基于微观尺度的典型大都市功能区碳排放过程模拟及优化调控研究” 。项目批准号：41271186；北京市社会科学院重点课题项目资助（5040108
2、） 作者简介 刘薇，北京市社会科学院经济所副研究员，理学博士，研究方向：区域生态经济与可持续发展，北京，100101 中图分类号 F127 文献标识码 A 文章编号 1007-7723（2013）06-0053-0004 一、构建京津冀生态文明圈的重要意义 （一）国家建设生态文明战略的重要组成部分 生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设一并作为全面建设小康社会的重要任务，已经上升为国家战略。而此项国家重要战略的实施，不仅要通过中央各职能部门来推进，更需要大力调动地2方积极性，省区一级是我国的行政管理地域单元，是地方利益的总代表，也是协调资源环境关系与地方经济发展的最直接主体。而生
3、态文明建设具有更加突出的整体性特征，区域间的生态文明建设尤其重要，也是我国实现生态文明战略的最重要载体。 京津冀区域是我国重要的政治中心和北方经济中心，是我国生态文明建设的首善之区。2012 年国家发改委起草了关于推进生态文明建设的意见 ， “十二五”期间，要治理以 PM2.5 为特征的污染，到 2015 年重点区域的 PM2.5 年均下降 5%，京津冀、长三角、珠三角年均浓度下降6%。在 2013 年公布的大气污染防治行动计划中，京津冀地区制订了最为严格的目标。而根据环保部 2013 年 5 月份全国空气质量月报，京津冀地区是唯一低于全国平均达标率的地区，低 32.7 个百分点，京津冀地区
4、5 月份只有 27.4%的天数空气质量达标。这充分说明了京津冀地区作为生态文明建设的迫切性。 （二）以区域联动解决北京的大气污染问题是关键 我国大气污染的区域性特征日趋明显，城市间大气污染又相互影响，仅从行政区划的角度考虑单个城市大气污染防治措施已难以解决大气污染问题。北京奥运会空气质量保障工作成功实践，以及美国、欧洲和日本空气质量改善历程均表明，实施区域联防联控战略是防治大气污染的根本途径。 京津冀地区平均每公顷地表每年接受到的降尘量大约是 1.2 吨，相当于每平方米每月有 10 克降尘。降尘中包含着大量的污染物质，将气体干沉降计算在内，京津冀区域平均硫（硫酸盐和二氧化硫）沉降量为每3公顷每
5、年 65 公斤；氮（铵态氮和硝态氮以及气态氮氧化物）每公顷每年沉降为 60 公斤；有害重金属 3.3 公斤；另外，还有 0.6 公斤致癌物质多环芳烃（16 种）沉降。 华北地区应建立完善区域环境保护协调机制，根据大气环流特征，将山西、内蒙古和山东等地纳入京津冀区域防控范围，实现华北大区域的联防联控，推进区域大气污染防治法律、规划、标准和总量减排体系建设，加强执法联动，统一编制区域环境保护规划，实施区域大气污染总量控制制度。完善区域环境监测及预警网络，建立统一的区域大气环境监测合作机制，为各方环境质量监管提供统一的工作平台。建立重污染天气预报预警体系，提高监测预警的提前量和准确度，同时各地政府应
6、尽快制定完善应急预案，确定相应的应急措施。当区域性重污染天气发生时，按国家规定及时启动应急预案，减少重污染的危害。 （三）推动环首都经济圈生态协同发展 构建京津冀生态文明圈有利于推动环京津冀北地区的生态经济建设。环京津冀北地区与北京、天津地域相邻文化相近，一直承担着京津生态屏障和水源涵养地的重任，但却与两市在经济社会各方面发展水平上具有较大差距。随着经济社会的发展，区域内物质人口流动的频繁加剧，致使这种区域发展的不平衡越来越明显，并形成了一系列的经济社会问题。 然而，三省市的产业布局和结构直接受到区域生态资源禀赋条件的制约，三省市的生态依存度较高，环京津冀北地区必须发展绿色、环保、生态产业，坚
7、持绿色发展，优化生态功能定位。相反的，作为京津冀生4态文明圈重要组成部分的生态经济发展，也给环京津冀北地区的发展带来的新机遇，要通过科学统一规划，实现资源环境的一体化利用和生产力布局的区域优化，积极开展在绿色发展领域的经济合作，承接产业转移，寻找新的绿色经济增长点。 （四）以生态文明建设为突破口构建区域绿色合作新模式 在生态环境建设和自然资源利用方面，京津冀三方的合作有待进一步加强。北京应协助河北搞好沿线污染源治理，以此来保障南水北调来水质量。此外，京津冀各地政府应在国家水利部的主持下出面与当事方一起明确水权归属，协调解决京冀和京津分别在拒马河与泃水资源利用方面的矛盾。在污水和垃圾处理方面，北
8、京应加快和加强大兴、通州、顺义、平谷等邻近冀津地区的污水处理厂和垃圾处理场建设，并将运行与维护费用开支列入预算，例如大兴黄村东南方向凤河流域，力争流入冀津的水质达标，不让北京的垃圾危害冀津。 京津冀经济圈在能源方面的合作，主要是完善、巩固京津冀之间长期稳定的合作关系。按照国家总体规划共同谋划开发建设重大能源项目，进一步加强省级电力、煤炭、天然气的产销合作，解决能源短缺约束，实现区域内资源优势与市场需求的有机结合。 二、京津冀生态文明圈差异性建设 构建生态文明圈要分为差异性和整体性两个层面：一是各区域之间生态文明圈的构建。北京、天津、河北在经济社会发展、生态环境诉求、资源禀赋方面具有差异性，也就
9、决定了三地的生态文明建设应具有不同的特点，这种系统特点的差异性共同构建了京津冀地区的生态文明圈；5二是从区域生态系统内各子系统的整体构建，分为空间的合理布局、土地资源的可持续利用、水资源的合理开发利用、便捷快速的交通以及最重要的生态产业的发展等。 （一）丰富的自然资源为京津冀的发展提供了有力保障 京津冀地区自然资源优势突出，天津滨海新区有 1214km2 的滩涂，曹妃甸有 310 多平方公里的可开发空间；有大港油田等油气资源和丰富的海盐资源 。此外，河北在土地资源、劳动力资源等方面有明显的优势；铁矿、黄金等资源在全国占有一定的优势；农业优势突出，是我国重要的粮、油、棉、蔬菜、水果、禽、蛋、鱼等
10、生产基地。 京津冀地处太平洋沿岸，毗邻渤海，矿产资源十分丰富，矿产资源储量之多与种类之广，是中国其他沿海地区所没有的。煤炭、铁矿、海盐、石油、建材等储量非常丰富。资源分布比较集中，易于开发投产；资源互补性强，便于规模化开采；匹配条件优越，有利于综合利用和深度加工。因此，近代以来形成了大型和较大型的矿区，历史悠久的如唐山开滦煤矿、冀东铁矿、长芦盐场等。由于该区地处复合大陆的特殊地质环境，使得能源和矿产资源在沿海地区广泛分布。该区富含主要为煤炭、油页岩、泥炭和铀矿床等固体燃料矿产，因此成为我国重要的煤炭资源基地。 （二）生态环境控制是京津冀区域发展的重点 作为人口聚集带，京津冀地区快速城市化过程带
11、来的大规模建设和城市扩张，在支撑经济发展的同时也带来了对生态环境的严重冲击与破坏。而生态环境尽管得到了局部治理，整体上生态日益脆弱，环境质量6日趋下降，严峻的区域环境问题对京津冀地区持续、稳定的发展构成了相当大的威胁。其中水环境、水污染等问题已经成为京津冀地区可持续发展的重要制约因素之一，需要从整体流域的视角来解决现实问题。京津冀地区的未来整体区域空间策略必须进一步从人口、资源、环境层面结合水资源、土地利用的空间规划来制定调适策略，对水资源和水环境问题制定新的战略以构建水安全格局，达到人居环境水安全 。建立“首都区域生态环境控制”体系的目标在于制定保护和恢复京津冀地区环境基底的规范体系。唯有环
12、境基底健全，人居环境才有可能健全，才能达到生态与社会安全。 （三）京津冀都市农业发展具有广阔前景 北京由于水资源短缺、农业用地匮乏，农业显形或隐性成本必然急剧上升。农业属于资源依托型行业，农业用地具有资产专用性低的特性，在区际之间调整农业内部种植结构、整合资源、实施产业转移，相对于其他行业容易。一方面，把京津生态环境保护和水源涵养与解决区域“三农问题”相结合，以构建环京津绿色农牧产品加工供应产业带为重点，建立有效的投入和产出机制，实现良性循环。另一方面，积极推进京津冀都市圈协调发展战略框架和合作机制。发挥地方政府积极性，推动其共同签署京津冀都市圈区域规划类似文件，通过法规的方式推进合作，构建区
13、域统一市场。 （四）高度重视以创新为导向的区域合作体系 京津冀区域是我国智力资源最密集、创新实力最强劲的区域之一，产业体系比较完备，新兴的生物制药、电子信息、新材料等高新技术产7业蓬勃发展，形成了较强的产业创新能力。围绕产业链，创新合作模式，提升区域创新资源的效能；围绕创新能力建设，开展多层次、多领域的以企业为主体的产学研合作；围绕打造京津冀区域合作平台，强化体制机制建设和基础设施建设。 三、京津冀生态文明圈整体性建设 （一）以区域合作体系为基础构建生态经济圈 1.完善跨区域、立体式、综合性的公共交通运输网络体系 京津冀都市圈区域综合交通建设应逐步由“单中心放射式”发展成为“三中心网络式” 。
14、未来以京津石三大城市为核心，再加上第二层次的七个城市共同构成的区域综合交通网，形成三中心的多层次的网络式格局。一方面，可促进区域经济一体化发展的进程，完善促进区域城市体系；另一方面，可缓解北京交通过度拥挤状况，以促进区域交通均衡发展。 2.加快能源建设项目的跨区域合作开发 充分利用“西电东送” 、 “西煤东运” 、 “西气东输”等能源发展战略，鼓励省市间煤炭、天然气、电力、石油等能源的产销合作。鼓励北京市的企业到山西地区的能源基地独资或者与当地企业合资兴办煤矿、电站等项目，并将产能输送北京等需求目的地，以缓解北京等主要城市的电力、煤炭供需矛盾。 3.注重土地资源利用的一体化规划 紧紧围绕京津冀
15、都市圈区域人口增长、产业集聚和城镇化发展的宏观战略需求，突出体现土地利用在区域发展中的支撑、保障和调节的功8能，节约为先、协作为本，大力推进“限制、整合、统筹、挖潜”的土地利用战略方针。 4.构建区域旅游合作网络 按照资源共享、市场共拓、客源互送的目标，制定统一的市场拓展计划，包括共同设计旅游产品，共同组合包装旅游线路，共同印制旅游宣传品，共同组织对境内外目标市场宣传促销。联合举办大型旅游产品推介会，组办有规模效应的旅游节庆活动和促销活动，形成互惠机制。逐步取消各地旅游市场的各种准入壁垒，鼓励优秀旅游企业进行跨城市的连锁经营。改变目前旅游咨询服务的行政区域限制，结合旅游集散中心的建设，实现旅游
16、信息咨询服务网络化。 （二）以生态建设和环境保护战略为支撑的生态安全防护圈 1.实施生态分区与分级管理，建设点、线、面相结合的京津冀都市圈生态安全防护体系 根据综合功能区划确立重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，实施生态分区与分级管理。建设由风沙屏障区、水源涵养区、生物多样性保护区和农田保护区，重要河流渠系、铁路公路干线和沿海防护林带组成的“四横三纵”七条绿色廊道，10 个中心城市和主要城镇绿色空间构成的点、线、面相结合的京津冀都市圈生态安全防护体系。 2.按照“源区控制，通道治理，节点保育”的原则，建设“三区、八道、六风口”的区域风沙防御体系 重点治理坝上、坝下和平原三大风沙源区
17、，洋河、桑干河、壶流河、清水河、潮河、白河、黑河和汤河等八条主要风沙通道，怀安马市口、9万全新河口、张北黑风口、崇礼三龙口、赤城独石口和丰宁小坝子等六大隘口。依托京津冀风沙源治理工程和三北防护林工程，因地制宜、因害设防，防治水土流失，退耕还林还草，恢复植被，提高防风固沙能力。3.按照“生态保护为主，生态建设为辅”的原则，建设“九区六道一带”的生物多样性保护体系 重点保护以红松洼草原、松山-雾灵山、古海岸与湿地、八仙山、黄金海岸、小五台山和大海陀等 7 个国家自然保护区和白洋淀、七里海-北大港湿地为核心的九大生物源区，依托河流、山脉及沿海防护林，建设唐河-子牙河谷地、滦河河道、引滦入津水道、燕山
18、山脉、太行山山脉和沿海生态廊道等六条生物廊道，沿滨海重要的湿地保护区、河口与海岸保护区、近海海域保护区，以及沿海防护林，加强生物廊道保护和绿色通道建设，构建生物多样性保护的沿海防护带。 4.实施水环境污染分区控制战略，建立水污染综合防治体系，污染物排放得到有效控制 以水环境容量为基本依据，消减污染物排放总量为主线，全面落实排污许可证制度，推行清洁生产，严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施水环境污染分区控制。在区域水污染治理系统上，建立以城镇污水处理厂为核心，产业点源控制系统、城乡面源控制系统和河道整治系统为辅助的立体控制网络；在排水体系上，尽量采用分流制，建立以城市污水收集管网和沿河
19、大截污管相结合的双收集系统。 5.实施大气环境污染分区控制战略，大气环境质量得到明显改善 严格按照重点控制区、重点监控区和一般监控区实施大气环境污染10分区控制；推进清洁能源使用，逐步减少并严格控制燃煤总量，落实脱硫过程，抓好重点行业的大气污染防治；治理机动车污染和施工扬尘，加强风沙治理，努力降低可吸入颗粒物含量；积极防治氮氧化物污染，发展公共交通系统，科学规划城市道路。 （三）以区域生态补偿为核心建立生态资源利用的长效机制 多年来，河北张家口、承德等地区尽其所能为京津提供了丰富的水源，但上下游之间现有的生态补偿机制不健全，补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算，加剧了上下游之间的矛盾。
20、 首先，中央和京津两市政府财政每年应拿出一定数量的资金，并整合区域目前现有各类补助资金， 建立区域生态补偿专项资金。生态补偿可以提供的水资源量和提供的生态服务为基础计算，在补偿力度测算和机制设计中，要充分考虑到陈欠的事实、数量及其背后的政策因素、制度根源及该区位的特殊性，使京津冀地区的生态补偿机制常态化、长期化。 其次，张家口、承德两市作为京津的特殊水源地和生态屏障，国家应借鉴浙江义乌的水权交易模式，建立跨区域有偿用水机制，健全合理的市场化水资源配置机制。对于水权分配过程中出现的利益冲突和缺陷，可以采用政府调控、区域协调和水权转让机制等方式进行弥补。 此外，京津两市还可为冀北地区建立以循环经济为导向的产业体系提供技术支持，帮助冀北地区选择一批有利于生态建设和环境保护的经济技术项目作为新的经济增长点来加以培育，并在生产性服务业、科技信息、市场流通、人才资源、高新技术等方面加强对环京津贫困带的辐
