1、1论行政处罚中的公众参与原则摘 要 群众感受是行政主体在行政执法中必须考虑的因素，更是建立服务型政府的要求。行政处罚基本原则中公众参与原则就是对这一要求的细化与深入，可以实现对行政自由裁量权的有效监控。近期出现的行政处罚群众公议制度是探索公众参与的制度创造，使该原则在实践中有了制度上的创新与发展，但在实际操作中仍存在诸多问题有待进一步完善。 关键词 行政处罚 群众感受 公众参与原则 群众公议制度 作者简介：左娜，辽宁大学 2012 级法律硕士研究生。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-025-02 随着民主与法制建设的不断推进，国家对行政执
2、法活动提出了越来越高的要求。群众感受作为行政执法中必须要考虑的因素，其重要性愈发凸显。行政法就将高效便民作为基本原则，贯穿于行政立法、执法等各环节中。行政强制法中的处罚公正、公开原则和保障相对人利益原则亦是对群众利益的维护。而公众参与原则则是对二者的深入与细化。 一、公众参与原则的含义和理论基础 （一）含义 行政处罚中的公众参与原则是指公众参与到行政机关作出行政处罚决定的过程中，对行政自由裁量权进行有效监控。它打破了行政机关对2行政决定的垄断性裁判，实现行政的双向性、互动性。其实质是不同利益主体为谋取自身利益的最大化而进行博弈、妥协，最终建立新规则的结果。 （二）理论基础 公众参与原则来源于行
3、政处罚中的处罚公开原则和保障相对人权利的原则，是对二者的深入与细化。 处罚公开原则要求行政处罚的设定与实施要向社会公开。一是处罚规定公开；二是处罚程序公开。未经公开的行政处罚决定，不得作为行政处罚的依据。 保障相对人权利原则要求行政机关对行政相对人在行政处罚过程中享有的陈述权、申辩权、听证权、申请复议权、提出诉讼权以及赔偿请求权给予充分的重视和尊重。 二、公众参与原则产生的原因 （一）历史原因 人民群众是党存在和发展的基础，坚持群众路线是党的优良传统和政治优势。群众感受已成为行政机关在行政执法中必须考虑的因素。因此，将群众感受纳入行政处罚的各个环节，加强对行政自由裁量权的有效监控是大势所趋。
4、（二）现实原因 目前，大量行政处罚案件中，行政主体与行政相对人的地位极不对等。行政机关处于绝对优势地位，权力滥用、越权执法日益显现。加强群众对行政执法的监督与参与，充分考虑行政相对人的感受是行政机关3的必然选择。 因此，允许公众参与在充分考虑各种影响利益基础上作出的决定和政策，就在微观意义上基于和立法同样的原理而获得了合法性。公众参与为以行政自由裁量权为核心的现代行政提供了正当性的理论支撑。现代行政，一个重要的趋向是行政裁量权的民主化，即通过民主协调和交流的机制，在行政决策过程中以公众的民主参与来限制裁量滥用。 三、公众参与原则在实践中的适用行政处罚群众公议制度 （一）行政处罚群众公议制度简介
5、 合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法第 2 条规定，行政处罚群众公议制度是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，提交行政处罚实施主体，以作为处理行政案件重要依据的制度。该制度是对行政权力监督方式的一次创新，更是对公众参与原则的一次创新。将群众监督提前至行政处罚决定作出之前，以事中监督的方式对行政权力的行使进行监督。同时，群众公议员的加入，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，降低行政权力过度扩张的可能性，有效制约行政处罚案件中裁决者权力的恣意行使。 （二）行政处罚群众公议制度存在的问题 虽然行政处罚群众公议制度是对公
6、众参与原则的制度创新，在规范和控制行政处罚裁量权、保障行政相对人合法权益等方面具有积极意义。但是，作为一项新生制度，它仍然在实施初期存在诸多问题。 41.被处罚行政相对人在公议程序中的缺位 虽然行政处罚群众公议制度为行政相对人争取到了一次由公众评议预设处罚决定、获得公正裁决的机会，但被处罚相对人却并没有出现在公议程序中，作为监督处罚裁量权的关键角色向公议成员陈述事实、证据及相关意见。公议过程由行政主体主导，由其单方面陈述案情、证据，并回答公众的提问。公议员只能根据处罚机关的上述行为进行评议并作出判断。这对被处罚行政相对人明显不公，使得公众参与裁量监督的效果大打折扣，容易导致公议团成员偏听偏信，
7、使该制度流于形式。 2.该制度适用对象的广泛性降低了行政效率 根据目前出台的有关行政处罚群众公议制度的相关规定，该制度的适用范围是行政处罚一般程序办理的所有案件。这一规定将降低行政处罚工作的效率，浪费大量人力、财力，使得大量执法人员投身于群众公议工作，影响执法机关日常的工作进展。 3.公议人员的自身素质差异可能影响公议结果，与依法行政原则相背离 合肥市法制办副主任陶有军曾说，实施群众公议就是要让公议团成员弥补专业人员认识案件的惯性意识，从全新的视角看问题，更贴近生活。但也正因如此，公议员的学历、素质各异，很多不具有法律专业知识。这使得公议员对行政处罚初步决定的评议有可能与依法行政的原则相背离。
8、 四、公众参与原则在实践中存在的问题 通过对行政处罚群众公议制度实施效果的考量，可以看出，公众参5与无疑是来自于行政系统外部的有效监督，是限制行政处罚自由裁量权滥用的有效举措，但存在诸多问题有待完善。 （一）公众参与等外部力量的运作对于行政权力行使的制约十分有限 在诸如行政处罚群众公议制度等诸多由公众参与行政处罚决策的制度中，程序的启动很大程度上依赖于行政机关的意志或决定。这些制度表面上是在限制行政机关自由裁量权的行使，尊重公众的知情权。但实践中，参与行政处罚的公众人员的选定、公众意见的采纳与否，乃至整个程序的启动都由行政机关决定。公众参与原则实质上是以政府为主导的公众参与控制模式，外部力量的
9、运作对于行政权力行使的制约十分有限。 （二）行政相对人的缺位 正如上文对行政处罚群众公议制度存在问题的分析，实践中，很多由公众参与的行政处罚案件，只是行政处罚机关与公众之间的交流对话，没有由被处罚相对人亲自参与的程序。虽然行政相对人争取到了可能获得公正裁决的机会，但被处罚相对人并没有出现在相关程序中，作为监督处罚裁量权的关键角色行使自己的陈述权、申辩权。行政处罚仍由行政机关做主导，这与该原则设立的初衷相违背。 （三）公众范围的界定存在问题，缺乏配套培训制度 由于公众参与原则在实践中的适用仍处于探索阶段，各项制度还不成熟，使得关于参与行政处罚决策的公众的范围、条件没有明晰的界定。虽然强调行政处罚
10、应当将群众意愿纳入到行政裁决当中，但公众素质良莠不齐，学历、资历迥异。对于法律专业知识的掌握和熟悉程度也大不6相同。这就严重影响公众参与行政处罚结果的公正与合法性。 另外，即使所选公众代表为学历背景良好、文化素养较高的人员，但他们来自各行各业，对于行政处罚这类专业性、法律性很强的工作，往往缺乏专业的法律知识和行政管理经验。如果没有专业的培训、咨询机构，产生误判的几率很高。 五、完善措施 （一）公众参与行政处罚裁决程序的提议权归行政相对人，启动权归公众参与评议机构 正如上文所述行政处罚群众公议制度的规定，当前公众参与行政处罚裁决程序的启动权完全由行政机关自由掌握。这完全忽略了公众在此过程中的主动
11、权，尤其是忽略了行政相对人的权利。 因此，当行政执法机关滥用自由裁量权，可能做出不公的处罚裁决，行政相对人对此产生异议时，应当赋予其引入公共参与评议机制的提议权。同时，公众参与行政处罚裁决程序的启动权应当归公众参与评议机构所有。只要该机构中所选出的参与程序的公众代表的 1/2 以上多数人同意，就应启动该程序。 （二）明确公众意见的效力定位 鉴于公众参与等外部力量的运作对于行政权力行使的制约十分有限，公众参与原则有可能沦为以政府为主导的公众参与控制模式，明确公众意见的效力定位就显得异常迫切。行政处罚中，群众意见形成之后是否必然能够拘束行政机关的处罚裁量活动，这涉及公众意见的效力问题。 为了提高民
12、众的行政参与能力，增强行政处罚决定的可接受度，公7众意见应当被采纳。但前提是，公众代表是在理性、合法且经过专业培训的基础上做出的意见，而非主观臆断。同时，公众一致意见的形成也应遵循“以一致通过为原则，以投票多数裁决为例外”的方式进行，在意见分歧较大、无法达成一致的情况下，以参与程序的公众代表 1/2 以上多数票达成一致意见。 （三）引入行政处罚相对人陈述和申辩程序 由于实践中，公众参与的行政处罚案件只是行政处罚机关与公众之间的交流对话，没有由被处罚相对人亲自参与的程序，因此应当将行政处罚相对人的陈述和申辩纳入到公众参与的行政处罚裁决程序中，让被处罚行政相对人在公众代表面前陈述案情及相关证据，从
13、而使公众代表在听取双方当事人的陈述、申辩之后，形成合理、公正的意见。 （四）明确公众代表范围及评选条件，建立公众代表成员库，完善相关配套培训制度 由于行政处罚是专业性、法律性很强的工作，而随机产生的公众代表来自不同阶层、领域，其年龄、教育背景、职业迥异，对于法律专业知识的掌握程度更是千差万别。因此，行政机关应当就公众代表的年龄、教育背景、职业等条件做详细规定，在确保涵盖社会阶层广泛的前提下，保证质量和素质。例如，年龄方面，最好限定在 25 岁以上。而年龄上限应以具体地区的人口结构组成为依据，自由限定。职业方面，以选取有3 年以上工作经验的公众代表为宜。 同时，建立公众代表成员库，每次随机抽取人
14、数为奇数的代表参与裁决。并在每年年底更新成员库名单，加入符合条件的人员，筛除不符8合条件的人员，保证流动性。 更重要的是，完善相关配套培训制度。公众即使拥有良好的教育背景，但也不可能对行政处罚行为及相关规定非常熟悉。因此，应当对公众代表进行培训，包括法律和业务基本知识的培训。同时，配备专业法律人士对其进行专业问题的解答，使其尽快进入角色，做出公正合理的判断。 六、结语 行政处罚公众参与原则是行政机关充分考虑群众感受的应有之举，也是政府对行政执法认识更加成熟的体现。扩大公众参与行政处罚裁决的广度和深度，提高群众对行政执法行为有效监督的意识，是公民参与社会政治生活的要求，也是政府管理社会公共事务向公开化、透明化、民主化方向转化的体现。 参考文献： 1高丽虹.法治政府视角下行政处罚群众公议制度的创新研究.苏州大学学报.2012. 2美理查德斯图尔特著.沈岿译.美国行政法的重构.商务印书馆.2002. 3徐晨.权力竞争：控制行政裁量的制度选择.中国人民大学出版社.2007. 4董丽娜.论行政处罚群众公议制度的特点和完善途径.法制与社会.2011. 5黄仕红.行政处罚群众公议：理论逻辑与制度建构.行政与法.92011.
