1、1论沿海国干预公海污染的法律依据摘 要 本文以联合国海洋法公约第 221 条为重点，通过阐述和分析由 1967 年 Torrey Canyon 号事件所引发的沿海国对发生在公海上船舶事故造成污染的干预权的相关条约规定，综合分析了沿海国干预权的行使条件和立法目的，在肯定了干预权的法律价值的同时，对该权利的完善以及沿海国在公海环境保护方面的规制提出了相应建议。 关键词 沿海国 公海污染 干预权 立法目的 作者简介：张雅婧，中国政法大学国际法学院研究生，研究方向：国际公法。 中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）05-061-04 长期以来，广阔的海洋被认为是可
2、以无限使用的，且由于公海自由这一国际习惯的形成，海洋污染行为一直未受到有效的约束。随着 1982年联合国海洋法公约 （以下简称海洋法公约 ）的生效，公海的范围进一步缩小，对于海洋环境保护这一问题也设立了专章加以规定。然而当海洋污染发生于公海海域，且船旗国无法做到有效管辖时，沿海国是否有权干预这一问题仍需明确。现行公约虽对这一问题作出了一定程度的规定，但在其具体执行过程中仍存在一定的利益冲突。此外，学界对海洋污染问题的研究大多集中于沿海国对其管辖范围以内污染的管辖权，而对于发生在公海的污染问题论述较少，专门涉及沿海国对公海污2染干预权的文献更是少之又少，且学者们对于这一问题的论述又大多是浅尝辄止
3、。究其原因，应该是“公海自由”的观念太过深入人心而掩盖了污染带来的影响。然而，在大型油轮运输仍占据人类公海活动主导地位的今天，笔者认为以沿海国对公海污染的干预权为入手点研究对公海环境的保护是切实可行的，对该项权利的明确即可利于防治公海污染，也将对沿海国借以环保之名的权力扩张给予一定的限制，具有实际意义。一、关于沿海国干预权的现行条约框架 根据联合国环境项目的调查数据显示，相较于人类活动较为集中的沿海地区，公海受到的污染相对较少。 然而，虽然公海受到的直接污染较少，因为海洋自身的流动性，发生在公海的污染很容易在短时间内扩散至生态环境脆弱的沿海地区，从而危及沿海国的生态环境。此外，发生在公海上的工
4、业污染也主要是由例如船舶失事、排水排气问题和油类物质泄露等意外或恶意沉船所引发的。而这类海难事故所造成的污染，尤其是油类物质的泄露将会给周边国家的沿海地区带来极其灾难性的影响，例如 1967 年的 Torrey Canyon 号事件 ， 1978 年的 Amoco Cadiz 号油轮污染案 以及 2002 年的 Prestige 号油轮事故 等均造成了相关国家沿海地区大面积的油污污染，并对公海海域的生态环境造成了不可估量的损害。而根据公海自由原则以及船旗国专属管辖原则，船舶在公海因事故造成污染时不应受船旗国之外任何国家的管辖，这就使得受污染影响的沿海国处于被动不利地位。为了及时对在公海上造成污
5、染的他国船舶采取措施，从而维护沿海国的环境利益，国际社会在 1967 年 Torrey 3Canyon 号事件后展开了对“到什么程度，以及按照什么法律规则，沿海国可以出面干预公海污染并对悬挂外国国旗的船舶进行处理” 这一问题的讨论。 为了解决这一问题，IMCO 于 1969 年出台了国际干预公海油污事故公约 （以下简称干预公约 ） ，正式确立了沿海国在船舶事故造成污染时的干预权，并于随后的 1970 年订立了干预公海非油类物质污染议定书 （以下简称干预议定书 ） ，将沿海国可干预的公海污染类型扩大至非油类物质，在一定程度上形成了在公海干预污染事故的基本制度框架。此外， 国家管辖范围以外海床和洋
6、底及其底土的原则宣言也于同一时期确立了沿海国对公海污染的干预权。 同样的概念也具现化于由 IWGMP提出的21 世纪评价和控制海洋污染的原则宣言中，并得到了联合国人类环境会议的拥护。 且在海洋法公约第 221 条中，沿海国对公海污染的干预权也得到了正式的认可。 此外，在其他有关公海环境保护的公约中，例如 1958 年公海公约第 24 条 ，区域性的保护东北大西洋海洋环境公约 （OSPAR）第 2 条都规定了以保护公海环境为目的，沿海国对船舶在公海造成的污染采取立法规制或其他可行性措施的义务。体现了沿海国环境利益即使在没有受到污染的即时影响时，也可采取一定程度的预防性干预措施来保护公海生态环境的
7、价值取向，而这一理念，在 1982 年海洋法公约中也有所体现。 海洋法公约在历史上第一次为各国规定了保护和保全海洋环境的一般义务。 海洋法公约规定“各国应在适当的情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海4洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法，并应在这方面尽力协调它们的政策。 ” 综上，对于发生在公海上的船舶污染事故进行干预在现行条约框架下不仅是是沿海国的一项权利，在保护海洋环境日益成为共识的今天，也逐渐成为各国的一项一般义务。 二、沿海国干预权的行使条件 （一） 干预公约中干预权的行使条件 从定义上来看，沿海国对公海污染的干预是指沿
8、海国在公海上对外国商船采取必要措施，以防止、减轻或消除由于该船发生事故所产生的油污或油污威胁对其海岸或相关利益所造成的危险。 根据最早确立该项干预权的干预公约的相关规定，该项干预权的行使条件可概括为： 首先，该项干预权的主体只可为沿海国，且此处的沿海国只能是那些“沿岸或相关利益 受到严重和紧急危险或威胁”的国家； 其次，沿海国干预权的对象只能是由船舶事故造成的污染。根据海洋法公约第 207 条至 212 条，海洋污染的类型可大体分为陆源污染、国家管辖的海底活动造成的污染、区域活动的污染、倾倒造成的污染和船源污染。在目前条约框架下，沿海国可干预的污染范围只能是船源污染中由船舶事故 造成的严重而紧
9、急的污染危险或威胁。 并且，发生事故的船舶不包括“进行探测和开发海床、洋底及其底土资源的设施或装置” 。再者，该项干预权的行使前提为有合理根据认为所发生的海难事故将会造成重大危害后果。 这就表明，沿海国在面对那些影响范围小，危害不大的公海污染时，即使其沿岸及相关利益受到了一定程度的威胁，也无权对其5采取干预措施。这一前提条件的设定也反映出了干预权本身的被动性。 此外， 干预公约还规定了对沿海国干预权行使的诸多限制，具体包括：第一，沿海国在采取任何措施之前应与其他受影响的国家，例如与肇事船舶所有人、货物所有人的国籍国以及船旗国进行协商并将其得知或估计的损失通知有关方面，但在情况紧急时也可立即采取
10、必要措施，而不必预先进行通知或协商；第二，应将拟采取的措施通知沿海国所知道的相关利益将受影响的自然人和法人；第三，应竭力避免使生命受到威胁，并对遇难者提供所需要的帮助；第四，采取的措施应符合比例原则，并应在达到目的后立即停止；第五，若沿海国所采取的干预措施超出了合理的范围，则需承担相应的国家赔偿责任。 为了有效解决国家间对赔偿问题的争端， 干预公约还在其附则中详细规定了争端解决的调解与仲裁程序。 （二） 海洋法公约中干预权的行使条件 相较于干预公约的系统性规定， 海洋法公约仅在第 221 条规定了“本部分的任何规定不应妨害各国为保护其海岸或有关利益，包括捕鱼，免受海难或与海难有关的行动所引起，
11、并能合理预期造成重大有害后果的污染或污染威胁，而依据国际法，不论是根据习惯还是条约，在其领海范围以外，采取和执行与实际的或可能发生的损害相称的措施的权利。 ”据此，第 221 条基本沿袭了干预公约对干预权行使条件的界定，首先， 干预公约的适用范围被界定为公海海域，而因为当时的海洋法体系中还不存在专属经济区的划定，因此干预公约中所定义的公海应当理解为“领海之外”较为合理。 而海洋法公约第 221 条6就明确提出了沿海国实施干预行为的范围为“在其领海范围之外” 。其次，第 221 条同样将干预行为的前提规定为“为保护其海岸或相关利益” ，并在其后不完全列举了“捕鱼”这项相关利益，这与干预公约的规定
12、大体相似，只不过干预公约中有专门的条款解释了“相关利益”的范围。再者，第 221 条中干预行为的行使条件同干预公约中一样规定了“合理预期将造成重大有害后果”和实施措施的“比例性原则”这一限制。 然而，第 221 条与干预公约也存在显著的不同，其一为干预公约要求沿海国在相关利益受到“严重而紧急”的污染危险和威胁时才可采取措施干预，而第 221 条去除了“严重而紧急”的限定，规定只要沿海国受到污染或污染威胁即可采取行动。在海洋法公约的制定会议上，对于第 221 条的争议点之一就是“严重而紧急”表述的存废。以法国和前苏联为代表的相关国家认为应当删除这一条件，而其他一些国家则认为该条件是沿海国行使干预
13、权必备的正当化理由。 虽然制定会议讨论后最终删除了该条件，但却并不否认争议的存在。其二是第 221条中“依据国际法，不论是根据习惯还是条约”的表述是干预公约中所没有的，据参与第三委员会第 38 次会议的前苏联代表团的解释：“第 221 条作出如上表述只是为了给予那些没有参与干预公约的成员国已该公约限制范围内的干预权，而不是赋予沿海国超出该公约规定干预权范围的权利。 ” 该种解释在当时得到了与会国的一致的同意。 据此， 海洋法公约第 221 条规定的干预权除删除了“严重而紧急”的表述外，基本是对干预公约所确立的沿海国干预权的确认而非创7设新的权利。然而，第 221 条在去除“严重而紧急”这一表述
14、后，确在一定程度上放松了沿海国对公海污染采取干预措施的条件。 三、沿海国干预权的立法目的 （一） 干预权与相关国际习惯之间的利益冲突 确立沿海国的干预权，首先需要考虑两项冲突的利益即公海自由和船旗国专属管辖与沿海国自我保护之间的冲突 。首先根据公海自由原则中的航行自由，一切国家的船舶，不论军舰或船舶，均有在公海任何部分完全无阻碍地航行的自由。而从沿海国的角度来看，当其沿海利益受到船舶事故所造成的污染侵害时，根据相关国际习惯法 ，其当然的具有权利采取措施维护本国的利益。而在干预公约和海洋法公约等相关公约条款中确立沿海国的干预权，既体现出了国际法对沿海国国家利益保护的侧重。 同样的，虽然在公海之上
15、的船旗国专属管辖已经形成国际习惯，但在公海因海难而引发污染的情况下，船旗国往往无法及时对本国船舶施以救助，为了保护沿海国的相关利益，干预权的设立有助了沿海国及时采取措施以防止受到污染的侵害。这同样表明了沿海国自我保护与船旗国专属管辖相较下的优先性，体现了干预权对沿海国利益的维护目的。 （二） 干预权立法目的之间的价值竞合 在设立干预权的目的方面，还存在一项利益的冲突问题，即保护沿海国沿海地区利益与保护公海环境利益之间的竞合。在海洋环境保护愈来愈受到重视的今天，众多的国际性与区域性的条约与宣言中都确立了各国保护海洋环境的义务。虽然这些义务的规定都较为笼统而模糊，但8是随着国际社会环保意识的增强和
16、海洋生态利益的驱使，各国对于公海的环境保护也愈加重视，甚至提出为保护公海生物多样性而建立特别保护区的构想。 因此如若侧重保护公海环境，则可以相对扩大沿海国行使干预权的范围，减少对可采取的干预措施的限制，例如使干预权的范围扩大至对海难事故实际发生之前所造成污染的干预，或对那些没有造成沿海国海岸或有关利益损害的公海船舶事故污染进行干预。然而，根据如上对海洋法公约第 221 条的分析，笔者认为其确立的沿海国干预权应当是侧重于保护沿海国海岸及相关利益的，而对于公海环境的保护则仅是干预权的间接作用。 因为，首先根据第 221 条的表述“不论是根据习惯还是条约”可知，此处的“条约”指向为干预公约 ；而学界
17、对此处“习惯”的理解确是有争议的，如若理解已存在沿海国干预公海船舶事故污染这一习惯，则69 年干预公约的制定似乎就是没必要的。 因此，笔者认为此处的习惯应当是指向紧急状态原则这一消除国家不法行为责任的国际法习惯。而在这一习惯下，干预权的行使目的毫无疑问必须是为了保护本国的基本利益的。 其次，虽然在海洋法公约第 221 条的制定过程中因一些代表团的反对而删除了“严重而紧急”这一表述，但这并不能掩盖该条款为干预权设定的其他行使条件例如干预措施必须在发生海难或与海难有关的事故时才可行使之一前提，且这些事故必须可推定能给干预国带来重大有害后果所反映出的“维护沿海国海岸或相关利益”的首要原则。且对比海洋
18、法公约第 142 条第 3 款有关对海底区域活动造成污染的干预措施，则保留了要求污染或污染威胁必须“严重而紧急”的表述，9也在一定程度上体现了第 221 条去除该表述的偶然性。因此，从海洋法公约第 221 条看来，沿海国的干预权应当首先建立在维护本国沿海及相关利益的基础上，而对于公海环境的保护只是间接体现。 在如此的立法目的之上，沿海国干预权的行使必定会存在限度问题。为了维护本国的利益，沿海国在行使干预权的过程中，很可能会因为采取的措施过度而与船旗国，船舶所有人等主体产生利益冲突，因此为了平衡沿海国在采取干预措施时的利益冲突问题，就要求干预国所采取的措施要符合“比例原则” ，即采取的措施必须与
19、实际或可能发生的损害相称。然而，因为海洋法公约第 221 条的规定是各国在第三次海洋法会议上相互妥协的结果，在一定程度上被认为是订立了比干预公约和其议定书更低的标准。 且干预公约及其议定书自身也因为例如“紧急情况条款” 等的设定而给干预权的不当行使留下了一定的空间。因此，笔者认为在现行条约下干预权的完善方面应当侧重于严格其行使的程序，防止行权不当。 四、完善沿海国干预权的立法建议 据上文分析可知，目前条约中所确立的沿海国对公海污染的干预权无疑是以保护沿海国国家利益为首要原则，而将对公海环境的保护置于副位。因此，笔者认为在对干预权的完善方面，首先应当防止其过度扩张，而对于保护公海环境这一问题，则
20、应当以对沿海国附加义务的方式予以规定。 首先，从海洋法公约第 221 条的表述来看，虽然沿海国基于该条采取干预措施的权利经常被拿来与基于管辖权而采取的保护性管辖相10比较，但笔者认为基于国家主权的管辖权和干预措施之间存在着非常显著的区别，首要一点就是国家行使管辖权的前提为被管辖对象出现在其领土之上，而干预措施的行使范围则被限定为领海范围之外。并且干预措施只是为了保护沿海国沿海及相关利益免受损害而采取的临时措施，而保护性管辖权还带有惩罚行为实施者的目的。也就是说根据管辖权可采取的措施范围远大于依据干预权的措施范围。 因此，基于以上区别，对干预权可行使的具体措施的范围界定就是非常必要的。笔者认为，
21、除了使用不完全列举的方式界定干预国可以行使的措施外；还可以通过完善干预公约中的协商制度来平衡沿海国与船旗国、船主之间的利益，例如将干预公约第三条第 2 款中沿海国仅需考虑相关利益人可能提出的任何意见改为：在相关利益人提出比沿海国拟采取的措施更有利于迅速控制污染的意见时，沿海国应当采纳。其次，如上文分析，笔者认为在海洋法公约第 221 条下通过干预权的设定来满足对公海环境的保护是不切实际的，保护公海环境只能是沿海国行使干预权的间接作用。因此，笔者认为不宜为了保护公海环境，而将干预权的实施范围扩大到对海难实际发生前的污染的干预或对未影响到沿海国沿岸利益的事故污染进行干预等程度。该种扩张一则未必会导致沿海国积极参与对公海污染的防治，二则却可能在一些特殊情况下滋长沿海国权力的肆意扩张，妨碍他国行使公海自由的利益。而对于在公海船舶事故造成污染的治理问题，笔者认为可以通过给沿海国附加即使在本国沿海利益未受损失时，也应尽量采取措施防止污染扩散这
