1、1绿色、循环、低碳的新型城镇化发展研究改革开放以来，我国城镇化在高速发展的过程中人与自然关系日趋紧张，城市的可持续发展受到影响。因此，中央经济工作会议提出，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。 一、我国的城镇化付出了巨大的资源环境代价 长期以来，我国快速推进的城镇化是建立在对水土能矿等资源的大量消耗基础之上，由此导致资源供需矛盾日益加剧。同时，缺乏总体规划和布局的发展导致交通拥堵、污染严重、水源短缺、能源紧张等问题突出。 （一）快速扩张，城市资源大量消耗 一是水资源短缺。目前，在全国 654 座城市中，已
2、有近 400 个城市缺水，其中约 200 个城市严重缺水，北京、山西、山东、河北、河南等地的城市地下水位普遍下降。 二是土地资源过度消耗和低效利用。20002011 年，我国的城镇化率从 36.22%提高到 51.27%，提高了 15.1%，年均提高 1.37 个百分点；而同期城市建成区面积由 22439 平方公里扩大到 43603.2 平方公里，扩大了 94.3%，年均扩大 6.2%，土地城镇化速度远远快于人口城镇化的速度。从土地承载的人口规模和经济总量数据对比来看，我国城镇人均建设面积 130 平方米，发展中国家平均水平为 83.3 平方米，发达国家仅为 82.42平方米。另外，从产值集约
3、度来看，我国内陆最发达的城市北京、上海地均 GDP 仅约为东京、香港的 1/91/18。 三是大拆大建造成资源极度浪费。以住宅为例，我国住宅建筑平均寿命仅为 30 年，远低于英国 124 年、美国 74 年的平均寿命水平。我国建筑垃圾产生量每年达到 5.7 亿吨。钢铁年消耗量超过 10 亿吨，对外依存度持续保持在 60%的水平。2010 年我国水泥消费量为 18.51 亿吨，是2004 年消费量的两倍，水泥生产近 20 亿吨，约占全世界水泥产量的59%。我国的钢铁、水泥单位 GDP 消耗量是世界平均水平的 1.9 倍。 （二）大量排放，城市环境污染严重 城市的废水、废气排放是我国污染程度居高不
4、下的主要原因。2008年年底，仅全国 113 个环保重点城市的废水排放量就占全国的 59.3%，化学需氧量排放量占 47.5%，二氧化硫排放量占 49.4%，氮氧化物排放量占55%，烟尘排放量占 44.8%。 一是空气污染严重。目前我国城市空气污染呈现出从工业源向生活源转化的趋势。以北京市的空气污染为例，PM2.5 是造成北京市能见度降低的主要污染物，而这一污染物首要来源是城市机动车尾气排放，贡献了 22%以上的比重。 二是碳排放居高不下。以 2007 年全国 GDP 排名前一百位城市为例，利用城市经济发展与碳排放量的脱钩模型可以得到，100 个城市里面强脱钩的仅有 8 个，弱脱钩的共 15
5、个，扩张连接的 33 个，扩张负脱钩的 44个。扩展连接和扩张负脱钩意味着城市经济的增长与碳排放紧密相关，并且高速的经济增长会同步带来更高额的碳排放。当前，经济的发展仍3是城市的首要任务，这意味着大规模的碳排放仍将继续。 三是垃圾围城问题突出。截至 2010 年，中国内地每年产生近 10 亿吨垃圾，垃圾总量居世界首位。其中，在全国 600 多座大中城市中，有2/3 陷入垃圾“包围圈” ，有 1/4 的城市已无合适场所堆放垃圾。而小城镇周围农药、化肥及农膜的使用产生的“白色污染” 、村镇居民产生的生活垃圾，占全国工业污染物排放总量的比重均接近 50%的乡镇工业粉尘和固体废物的排放量正在严重地威胁
6、着中小城镇及周边环境。 二、建设紧凑型城市，促进城市集约发展 当前，我国城镇化存在的一个主要问题就是城市的快速扩张和低密度蔓延造成了土地资源的浪费和空间的失控。我国虽然幅员广阔，但是约 60%的国土面积属于生态脆弱地区，不适合进行大规模的城镇开发，人多地少、耕地资源短缺的问题十分突出。我国的农田人均面积不足世界平均水平的一半，摊大饼、蔓延式的城镇化模式不可持续，也不符合我国国情。 近年来西方国家土地利用规划的理论和实践表明，未来城市发展的主流是“集约和精明”地使用土地，实现可持续发展。当前我国城镇化率为 51.27%，城镇人口为 6.9 亿，未来城镇化率如果达到 70%，那么还需要增加 3 亿
7、城镇人口，再加上目前 2.5 亿虽然统计到城镇人口中但实际上未真正在城镇落户的农民工，那么至少还有 5.5 亿农业转移人口要进城。如果按照人均建设用地 100 平方米计算，则还需要增加 5.5 万平方公里的城市建设用地。而目前我国的耕地面积已经接近 18 亿亩红线。因此，我国未来的城镇化只有选择建设紧凑型城市，选择走集约型城市4化发展模式。 （一）科学规划，促进要素资源合理集聚 促进城市集约发展，需要充分发挥规划的引导和控制作用。一方面，需要加强对规划的管理，引导地方进行科学规划，强化规划的科学性和严肃性，增强规划的约束力。城市经济社会发展要与资源环境承载力相协调，要根据城市资源承载力、环境容
8、量，合理确定城市人口、经济发展规模，明确城市发展的阈值，而不能让城市无限的发展和扩张。另一方面，需要加强各类规划的衔接，增强规划的可操作性。城市总体规划要与土地利用总体规划相衔接，不得突破其确定的规模。对重大基础设施和基础产业，要统筹规划，避免用地规模过大。 （二）划定城市发展边界，控制增量 国外实践证明，设定城市发展边界是抑制城市蔓延和低密度扩张的有效途径。我国应当充分吸收美国、日本等发达国家的成功经验，按照全国土地利用总体规划纲要（20062020 年） 的要求，加快实行城乡建设用地扩展边界控制，落实城乡建设用地空间管制制度。各地在修编土地利用规划时，要把城镇、工矿、农村居民点可以发展的界
9、限划下来、落到地，城市总体规划也要结合土地利用规定划定城市发展边界。同时，还要落实管制规则，对于发展边界内外采取不同的管理办法，对边界内用地简化程序，对边界外用地则要严格控制。通过城市扩展边界控制，有效控制城镇的盲目扩展，从而达到保护耕地、保护生态环境的目的。 （三）加强城市内部存量土地的再利用，盘活存量 目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，由于旧城改造难度大、成5本高、见效慢，一些地方政府更愿意搞新区开发。应当严格控制城市设立新区，在保护好文化和自然遗产的前提下，加大旧城改造步伐，完善配套设施，改善旧城居住环境，提高建筑容积率和居住人口密度，从而提高土地集约利用水平。 三、加快开发“城市矿产
10、” ，促进城市循环发展 “城市矿产”是指工业化和城镇化过程中产生和蕴藏于废旧机电设施、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中，可循环利用的钢铁、有色金属、稀贵金属、塑料、橡胶等资源。随着城市化的快速推进，城市产生了大量固体废弃物，据研究，全球 80%以上可工业化利用的矿产资源已从地下转移到地上，并以“垃圾”的形态堆积在城市周围，总量高达数千亿吨，并还在以每年 100 亿吨的数量增加。在全球资源日益枯竭的背景下，这些废弃物得到重新认识，被称为“城市矿产” ，欧美和日本等发达国家在利用“城市矿产”方面经过近 20 年的探索，取得了不少成功经验。我国“城市矿产”开发利用
11、仍处于起步阶段，2010 年 5 月，国家发展改革委、财政部联合下发了关于开展城市矿产示范基地建设的通知 ，明确提出通过 5 年的努力，在全国建成 30 个（十二五规划将这一目标增长为 50 个）左右“城市矿产”示范基地。加快开发“城市矿产” ，实现再生资源回收利用，不仅有助于缓解我国资源紧张的状况，同时还可以解决城市环境污染问题，是促进城市循环发展的重要途径。 （一）建立完善废旧资源回收体系 我国资源综合利用重点项目建成投产后大都遇到了电子废弃物资源6来源困难的情况。目前我国再生资源的回收模式主要分为分散型回收、层级回收、点对点回收三种模式。其中，以游商小贩为主力的分散回收模式占主导，但其回
12、收效率偏低、市场比较混乱。建立完善废旧资源回收体系，一方面要借鉴欧美、日本等国家分类回收体系的经验，在我国积极推广城市垃圾分类回收体系；另一方面积极推广上海金桥集团构建以物联网技术为核心的电子废弃物回收体系和苏州市建设区域再生资源与废物交易标准平台 5R 网站经验，重点在我国大中城市建设五个技术支持系统：交投服务体系建立网络、电话以及社区回收网点的综合全自动交投服务网络；回收物流体系；监控追踪体系实现消费者交投、网点回收、物流中心仓储分拣、处置商处置等全程监控追踪；信息服务体系包括回收网点管理系统、网上电子废弃物交投管理系统、积分服务系统、处置商管理系统等；统计分析决策体系为规范管理制度提供决
13、策分析资料，通过建设技术支持系统，逐步实现回收过程透明化，指令调度智能化，居民交投便捷化和回收系统管理现代化。 （二）提升废旧资源利用技术 我国作为再生资源利用的第一大国，其基础是建立在较低的技术起点上的。以废旧资源分选技术为例，欧美企业大多采用智能图像识别技术来识别物品颜色和材质。而我国则是通过简单工具拆解分切破碎、再经过比重水浮、摇床淘汰、磁力分选等手段做到物料的粗分，再进一步精细分选基本上全部靠人工。工人通过经验，按照颜色、材质等判断依据来分拣分选。针对技术上的巨大差距，我国应当积极加大科技投入，加强再生资源综合利用技术的基础性研究，支持再生资源加工利用技术7开发及其产业化。建立和完善再
14、生资源产业技术研究与开发体系，形成多层次、多门类的环境技术研发机构和综合性的环境科学研究与管理机构。 （三）实施差别化的废旧资源回收扶持政策 目前，我国废弃物中，钢铁、有色金属、废纸等废旧商品回收率比较高，达到 80%以上，而电脑、空调等高附加值的废品，也大部分被二手市场商贩购买用于维修市场零部件再利用。而对于大量的废弃电器电子产品，由于产品价值较低，处理难度大，导致回收率长期偏低。因此，针对不同的废弃资源应当采取不同的扶持政策。对于那些流通渠道畅通、价格透明而又有利可图的行业来说（如钢铁、有色金属、纸张等）完全可以通过市场进行有效的整合；而对于那些利用价值较低，处理难度较大且处理成本高的废弃
15、物品（如显示器、日光灯等） ，及其他危险废弃物资（如电路板、电池等） ，则需要由国家指定的有资质的机构进行回收和处理。而对于一些大型产品，如废弃汽车、摩托车等，国家可以采取指定回收处理企业进行有效的拆解、再制造及无害化处理。 四、推进绿色建筑和智能交通，促进城市低碳发展 目前，我国正处于工业化、城市化快速推进阶段，大规模的城市基础设施、住房建设以及城市人口对交通运输、电力消费等公共设施的更高要求，是导致城市碳排放高增长的最重要因素。因此，促进城市低碳发展，就要从建筑和交通两个关键环节入手。 （一）推广绿色建筑 据估计，我国建筑能耗约占全社会总能耗的 2030%。根据发达国家8经验，随着城市化进
16、程的加速和完成，建筑使用能耗将逐步上升，最终将消耗全社会能源总量的 1/3 左右。我国正处于工业化与城镇化的加速推进期，建筑业规模将持续稳步提升，建筑使用能耗很有可能突破发达国家的经验曲线，到我国完成城市化进程时建筑能耗占到全社会能耗总量的近一半。因此，推进城市绿色建筑，对于实现我国十八大报告提出的“控制能源消费总量”的目标具有重要意义。 一是要把绿色理念融入建筑规划、设计和施工以及建筑材料生产之中，使各种建筑物能够充分适应生态系统的物质和能量的循环运动，更加合理有效地利用空间资源和其他资源，着力引导建筑业使用对人体无害的环保节能型建筑材料，充分采集和利用地热能、太阳能、风能来满足建筑能耗。
17、二是健全和完善建筑节能标准。既要进一步明确并严格落实既有建筑节能改造的标准，使其符合民用建筑节能强制性标准，又要加强对新增建筑的节能管理，着力抓好设计、施工阶段执行标准的监管力度，确保施工阶段执行节能强制性标准的比例不断提高，从源头上遏制高能耗建筑物的产生。 三是大力推进建筑材料科技创新，力争在墙体保温、门窗保温、绿色照明等领域实现新的技术突破；加强成熟、适用新技术的成果转化和推广应用，鼓励和扶持太阳能等可再生能源在建筑领域的规模化利用。 四是开展以重点工程为载体的绿色建筑示范试点，通过示范试点建设绿色公共建筑、大型绿色办公场所等，推广建筑节能新技术、新产品，锻炼设计施工队伍。 9五是建立绿色
18、建筑、绿色施工评价体系，到 2015 年，建筑产品施工过程的单位增加值能耗下降 10%。 （二）发展绿色交通 截至 2010 年，我国的机动力拥有量达到 4500 万辆，预计到 2015 年，我国城市居民小汽车拥有率将达到总户数的 10%左右。随着家庭轿车的普及，我国城市交通拥堵从大城市向中小城市蔓延，成为城市的通病，交通拥堵也逐步成为城市空气污染和碳排放增加的重要因素。发展绿色交通，不仅有助于解决交通拥堵问题，而且有助于减少环境污染，促进社会公平，合理利用资源。 一是要构建高效快捷的城市公共交通运输体系，通过提高公共交通覆盖面、安全性、准时性、高密度等服务来实现对大量私车消费的替代。统筹规划
19、城镇自行车道网络与快捷公共交通和快速轨道网络，实现换乘节点的便利联系，鼓励绿色出行方式，加大 LNG 公交车、CNG 出租车的投放力度。在大城市要大力发展以地铁、公交和出租车为主体的公共交通体系，在中等城市大力发展公交汽车和出租车道路系统和车辆运输系统，控制私车的发展速度，在小城市则需要进行中长期内公交系统的完整规划。 二是大力研发电动汽车、混合动力汽车等各类新能源汽车，并率先在公共交通领域推广。鼓励电动汽车、混合动力汽车等各类以绿色能源为动力的车辆的研制和推广，重点方向是电动汽车，其次是以天然气和生物乙醇等为燃料的混合动力汽车。在推广应用方面，应该首先支持新能源动力汽车在公共交通领域的推广，以各级政府部门为领头单位，组10织相关城市的电力公司、公共交通运营公司等合力建设城市公共交通的充电基站、绿色能源供应站等。 三是研究开发应用智能交通系统。通过改进地面公交调度和信息服务、出租车综合信息服务、轨道交通换乘信息服务和交通枢纽综合信息服务等，能够帮助出行者选择更好的出行方式，由“盲目”出行转变成“有序”和“可靠”出行。 （作者单位：国家发展改革委国地所）
