农村多元化纠纷解决机制中的司法救济.doc

1、1农村多元化纠纷解决机制中的司法救济摘要：现代司法作为西方法治的舶来品对中国固有的司法传统带来了一定的冲击。在依法治国的今天，现代司法与中国传统的接触更多地表现在当下的农村社会。设置在乡镇中的人民法庭代表着司法权在基层社会中的渗透，作为一种权利救济途径的司法救济将民众与人民法庭联系到一起，将传统的纠纷解决模式与现代司法联系到一起。在这个传统与现代相互交错的时代，我们应当关注于司法救济如何落实抑或人民法庭如何在基层扎根。 关键词：纠纷司法救济人民法庭 中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2013）06-0135-12 自改革开放以来，国家通过司法活动和“送法下乡”等

2、宣传活动向农村社会渗透正式的法律制度。随着社会政治经济形势的不断发展，国家治理模式发生着深刻的变革，多元化的利益主体逐渐涌现，各种新型利益冲突也开始出现并在特定社会环境下发展起来。然而，我国目前并未形成解决农村多元化纠纷体制，农民的利益诉求与国家正式纠纷解决制度仍然存在很大的裂痕。 一、农村司法救济的应有之义 农村司法救济作为农村纠纷解决方式的最有效保障，代表着司法权的人民法庭在现代农村的纠纷解决中发挥着重要的作用。基于国家的法2律法规和相关政策，人民法庭已经成为了解决民众纠纷的主力保障。但是，我们所谈到的一切都仅仅停留在理论的架构上。 农村纠纷的解决途径主要包括以下几种：和解，和解是双方当事

3、人在交流协商的前提下，自愿达成共识，以实现纠纷的解决。和解是当事人自力救济的体现，是成本最低的纠纷解纷方式，具有及时性、高效性。调解，调解是第三方介入，在当事人中间斡旋调和的解决方式，调解的成本相对也不高，一般发生在当事人不能自我达成和解协议的前提之下。调解的主体主要包括族长、在村里有威望的人、村委会、乡镇政府（包含乡镇司法所） 、人民法庭等。司法救济，司法途径是民众解决纠纷的最后一根稻草。法院在纠纷解决时主要选择两种方式：判决和调解。在提倡和谐司法、民生法治的今天，人民法庭在纠纷解决的方式上倾向于司法调解。 从根本上说，农村司法救济即是法律赋予公民通过法律途径保护自身权利的诉讼权利。在农村司

4、法救济活动中存在着两个重要因素：一是当事人，一是人民法庭。在社会快速转型的今天，我们需要的不仅仅是农村公民司法觉悟的提高，还有人民法庭如何适应这个转型社会，从而做到社会效果与法律效果的统一。二、农村司法救济的现状 研究农村司法救济应从两个方面入手：第一，从司法救济内部进行观察，这主要体现在人民法庭的司法性与乡土性上；第二，从外部观察司法救济，这主要体现在民众对司法救济的态度及选择上。 （一）司法救济中的人民法庭 作为基层人民法院的派出机构，人民法庭体现了国家司法权力对农3村纠纷解决的介入。人民法庭主要设立在农村基层社区，对农村纠纷的解决、法律在农村的实施、农民权利的保障有重要的意义。人民法庭的

5、工作现状一定程度上反映了我国农村的社会变迁与司法现代化的交汇。 “人民法庭”作为中国特色社会主义法制建设的产物，最早出现于第三次国内革命战争时期。新中国成立后，随着国家政策的调整和相关法律的出台，人民法庭发生了重大变化，大致经历了四个发展阶段：人民法庭最早成型于 1954 年颁布的人民法院组织法 ；停滞于文化大革命时期；发展于 1978 年的十一届三中全会；完善于最高人民法院1999 年出台的关于人民法庭若干问题的规定和 2005 年出台的关于全面加强人民法庭工作的决定 。 1954 年中华人民共和国人民法院组织法规定：基层法院根据地区、人口和案件情况，可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民

6、法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。 1967 年 8 月 7 日，时任公安部长的谢富治在公安部全体工作人员大会上提出“砸烂公、检、法” ，并迅即在全国范围内流传，产生了严重后果：各级公、检、法机关遭受严重冲击，工作人员调离原职、遭受迫害，司法公正陷于停滞，社会秩序日益混乱。 中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报指出：从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。 4关于人民

7、法庭若干问题的规定作为最高人民法院对人民法庭工作施行办法作出的司法解释，将人民法庭的相关问题细化，对其设立、职权分工等进行了详细的描述。 关于全面加强人民法庭工作的决定规定了人民法庭与巡回审判点的设置、加强规范化管理、加强调解工作、落实司法为民要求、加强物质装备保障、加强队伍建设、加强对人民法庭工作的领导等诸多方面。 万国知：为了一方平安记全国优秀法庭兴山县黄粮坪人民法庭 ，载楚天主人2006 年第 1 期，第 36 页。 人民法庭暂行条例由中南军政委员会通过，载湖南政报1955 年。 胡夏冰、陈春梅：人民法庭制度改革：回顾与展望 ，载法律适用2011 年第 8 期，第 86 页。 丁卫：乡村

8、法治的政法逻辑秦窑人民法庭的司法运作 ，载中国知网博士学位论文全文数据库：华中科技大学 2007 年博士学位论文。朱苏力：送法下乡中国基层司法制度研究 ，中国政法大学出版社 2006 年版，第 299 页。人民法庭的研究不太受重视。笔者在中国期刊全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库、中国博士学位论文全文数据库和中国重要会议论文全文数据库中，以“人民法庭”为题名及关键词进行检索，共得文章 209 篇。将文章进行筛选后发现，有很大比例的文章是介绍人民法庭的法官如何深入基层、扎根于基层工作，5如为了一方平安记全国优秀法庭兴山县黄粮坪人民法庭等；还有相当篇幅是有关人民法庭的法律法规，如人民法庭暂

9、行条例等；剩下的小部分是以人民法庭为研究对象的学术论文和学位论文，如人民法庭制度改革：回顾与展望和乡村法治的政法逻辑秦窑人民法庭的司法运作等。在综合各类研究的基础之上，我们得出了这样的结论：人民法庭普遍面临着工作繁重、人员不足、经费紧缺等问题，人民法庭的改革刻不容缓。为了更清晰地了解这个问题，我们对XX 县基层法院进行了调研。 1.法官的基本状况 “研究中国基层的司法制度，当然不能脱离对法官的研究，甚至有必要以法官为中心” 。我们必须对基层法官有总体性的把握。单从法官自身的角度来说，人民法庭内部存在着新老法官交替、法官教育等问题。数据显示，有过法庭工作经验的工作人员年龄分布呈现失衡的状态，23

10、 岁至 30 岁的工作人员只有 9 人，占总人数的 16.4%；31 岁至 40 岁的工作人员也有 14 人，占总人数的 25.5%；41 岁至 50 岁的工作人员有 24人，占总人数的 43.6%；51 岁至 60 岁的工作人员有 8 人，占总人数的14.5%。据此可知，基层法院工作人员的年龄多集中在 41 岁至 50 岁之间。这在一定程度上反映了基层法院对年轻人的吸收存在着一定的问题。由于工作压力、工资待遇等客观影响，年轻人往往不愿意到基层就业。我们可以推断，在人民法庭中，此问题将更加突出。结合我们对人民法庭法官的访谈，县人民法庭的法官仅有 10 人，其年龄分布在 40 岁至 55 岁之间

11、。近些年，人民法庭也引进过一些年轻法官，但过不了多长时间，6他们就上调其他机关或者辞职。一位法官甚至表示，人民法庭是清水衙门，他是因为得罪了县法院的党组成员，才被调到了人民法庭工作，在人民法庭比在县法院清闲多了。通过笔者的观察，法庭中还是有几个年轻人的，但多承担着书记员、法警的角色，而这些工作也多是聘任制而非公务员编制。 XX 县人民法院 XX 法庭张庭长为西南政法大学全日制毕业生。如果将统招划为正规法学教育，自考、电大、成人教育、函授或法院业务培训或自学划为非正规法学教育。结合数据我们发现，在有过人民法庭工作经历的工作人员中，接受正规法学教育的只有 10 人，只占总人数的 18.5%；剩余的

12、 55 人都未接受正规的法学教育，占总人数的 81.5%。通过对法庭工作人员的访谈得知，现今工作人员仅有 1 人接受过正规的法学教育，其他的或通过自考或通过函授或通过进修等弥补自己法学教育上的欠缺。这与现今法官法中“法官的条件”存在着一定的冲突。法学教育需要的是扎实的理论基础和准确的法律推理，这些或许是基层法官所欠缺的。 2.法官是如何工作的 基于司法改革的推进和当今农村的不完全转型之间的冲突，从立案到结案的整个司法过程，我们可以从以下几个突出方面了解人民法庭法官的工作。 （1）人民法庭的立案。从 1996 年开始逐步推行的“立审分离”制度的改革，要求收回人民法庭的立案权，改由基层人民法院立案

13、庭统一行使。然而，这一举措并不符合中国实际，给人民法庭的立案造成了很7多不便，给基层民众和人民法庭法官带来了很多麻烦。针对这一局面，最高人民法院于 1997 年 7 月 15 日发布了印发关于人民法院立案工作的暂行规定的通知 ，对人民法院的立案工作进行了规范，确立了立审分离原则。同时也赋予了人民法庭立案权。在 1999 年颁布的人民法院五年改革纲要的前提下，为了更好的服务于人民、提高司法效率，最高人民法院于 2005 年 9 月 19 日出台了关于全面加强人民法庭工作的决定 ，对立案权进行了再次分配，人民法庭立案实行“大立案”模式下的双轨制，赋予人民法庭有限立案权，从而形成了以立案庭立案为前提

14、，人民法庭立案为补充的立案方式。 印发关于人民法院立案工作的暂行规定的通知第 18 条规定：人民法庭经审查认为符合受理条件的起诉，报庭长批准立案；当事人直接向基层人民法院起诉的，基层人民法院应当审查受理。人民法庭决定立案后，应当将当事人的姓名、单位、案由、简要案情报基层人民法院统一编立案号。对符合受理条件的起诉人民法庭不予立案的，基层人民法院应当决定立案，交由人民法庭审理。 关于全面加强人民法庭工作的决定第 9 条规定：经基层人民法院同意，人民法庭可以直接受理案件。对于当事人直接向人民法庭起诉的案件，经审查认为符合人民法庭受理条件而决定立案的，人民法庭应当及时将当事人的基本情况、案由、简要案情

15、等报基层人民法院立案庭，由立案庭统一编立案号；对巡回审理中随立随审的案件，要及时补办立案手续；对人民法庭受理的案件，立案庭应当将其纳入基层人民法院统一的案件流程管理体系，及时加强管理和督办。已经建立远程立案系统8的基层人民法院，由其统一立案并不影响当事人及时行使诉讼权利的，立案权可以由基层人民法院立案庭统一行使。 张永和、洪磊、刘楠、陈寒非等：大邑调解 ，法律出版社 2011年版，第 263 页。 参见对 XX 县 HSW 法庭 W 法官的访谈。 所谓大调解是指在“调防结合、以防为主，多种手段、协同作战”的方针指引下，在党委、政府的领导下，综合利用多方面的力量，共同调解人民内部矛盾的一种机制和

16、手段，是党委、政府解决人民内部矛盾的领导方式。 前引，第 413 页。在人民法庭的实际工作中，案件是由同一位法官负责立案和审理的。农村当事人一般直接到人民法庭，在与法官沟通之后进行立案。在立案的过程中，法官也充当了一个法律知识提供者的角色，民众对自己不了解的知识向法官咨询，就自己的案情向法官寻求帮助，以决定自己是否立案。这种立案方式虽然在形式上方便了民众，使民众可以快捷地行使司法救济权利，然而结合与法官们的深入访谈，我们发现情况并不如此。法官在与民众交流时往往会考虑该案是否为疑难案件、是否具有证据、审理起来的难度是否很大，即在立案之前就考虑该案应如何审理。现如今，法院系统内部都在强调结案率。基

17、于利益需求，处于减轻自己审案压力的考虑，人民法庭的法官在进行立案时就会进行选择，可能会对一些疑难案件和缺乏证据的案件不予立案；对于那些难缠的民众，法官也往往打发了事，以便减少麻烦。 与此同时，人民法庭在立案上还存在着一些便民措施，当事人在人9民法庭立案时可以现场缴费、诉讼费用由法庭代收，而不同于基层法院甚至中级法院要求的到指定银行缴费后才能立案的规定。这极大地方便了当事人，为他们节省了时间和精力，减少了麻烦。 可见，在立审分离的大前提下，人民法庭行使立案权虽在一定程度上方便了民众和法官，但也对民众诉讼权利带来了一定的侵害。 （2）法官的证据观。当今农村民众的法律意识较为淡薄，证据观念更为薄弱。

18、当事人在证据的获取和保全上也存在着很多问题。在立案后，如果没有法律服务者或律师的介入，当事人所提供的证据往往在形式上达不到要求，他们提供不了充足的书证物证，只能提供证人证言。基于当事人所提供的证据，法官很难对案件的事实有一个清晰地认识。 虽然法官可以严格地依据证据规则进行判断，但这样处理并不容易达到法律效果与社会效果的统一。这样对案件的处理往往会导致纠纷不能被很好地解决，从而引发更多的矛盾而造成诉讼不能终结。在访谈中W 法官谈到，基层人民法庭的法官在案件的处理过程中，更愿意主动地收集证据，以便对案件事实有充分的认识，从而作出恰当的判断，顺利结案，以平息当事人的纠纷。 （3）法官的调解观。在近几

19、年提出的“大调解”前提下，法院系统内部也在一直强调调解，提高调解结案率。在人民法庭中，调解作为一种与撤诉、判决等并列的结案方式受到法官们的欢迎，这通过我们的调查数据便能得到清晰的印证（见表 5） 。在有过人民法庭工作经历的 55 位基层法官中，有 40 人选择了调解更适应人民法庭对纠纷的解决，所占比2011 年 4 月 20 日访谈。调解结案之所以成为人民法庭法官审理案件的主10要方式是因为以下几点：首先是政策上的导向，在构建社会主义和谐社会的今天、在大调解的前提之下，在最高人民法院强调提高调解结案率的背景之下，法官们为了顺应大方向选择调解。其次是出于自身利益的追求，很多法院为了提高调解率，都

20、强制规定了许多指标，以迫使法官选择调解结案，并且调解结案可以使当事人矛盾得到有效的化解，减轻了当事人上诉、上访的可能性，减轻了法官的压力。再次是法官自身素质的限制和司法成本的影响，当前人民法庭面临着人员短缺的问题，并且人民法庭法官的素质也存在着一定程度的欠缺。调解的形式比较随意，不像审判那样有严格的程序要求。法官在制作调解协议书时，也省去了对案件的说理论证，减轻了负担。 然而，当下很多人民法庭存在着强制调解、过分调解的问题。强制调解、过分调解对法官和当事人带来不利的影响。对法官来说，他们的工作原则应当是“能调则调、当判则判、调判结合、结案事了” ，过分强调调解容易造成久调不判的局面，损害司法权威，侵害了当事人的诉讼权利。对于当事人来说，他们去法院起诉的前提是通过自己的能力已经不能解决纠纷，从而诉诸于人民法庭对纠纷做个了断。法庭对案件的过分调解造成了当事人心理上的障碍“能调的早就调了，还来法院干什么” 。（二）司法救济中的民众 当农村民众遇到纠纷，不能自行达成和解或调解时，他们便选择通过司法途径解决纠纷。人民法庭往往散落在镇上，是最接近于民众的司法权威，这就导致了农村民众在选择司法救济时往往到当地的人民法庭