1、1浅谈公租房退出机制及其完善摘 要 自住房保障体系建立以来，公租房逐渐成为“安居工程”中的一项新措施。但随着城镇化、工业化进程迅速发展，庞大的外来人员涌入城市，公租房暴露出很多自身的不足，尤其是不完善的退出机制，导致住房分配公平有效的目的难以实现。完善公租房退出机制，不仅有利于减轻国家的财政负担，而且体现了公平、公正原则。 关键词 公租房 退出机制 住房保障 作者简介：王捷，北京邮电大学人文学院，本科生。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-065-03 我国城镇住房保障制度发展至今，已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主
2、要内容的住房保障体系。公共租赁住房（以下简称公租房）作为一项新的住房保障政策，解决了部分城镇中低收入困难家庭的住房问题，有效改善了社会矛盾，逐渐成为我国保障性安居工程的主力军，受到党和国家的高度重视。但是，回顾近几年我国公租房的发展历程，发现其存在很多问题，其中，不完善的退出机制一直是困扰我国住房保障的瓶颈。确立科学的退出机制，才是促使有限的公租房得到高效利用、落实安居工程的“生命线” 。 本文将通过分析公租房“僧多粥少”的现状，探讨退出机制的立法规范，提出从严格准入到后续保障等的一系列完善退出机制的合理建议。2一、公租房 目前，我国对公租房还没有一个统一的定义，但就其特点来看，它是面向城镇中
3、等收入偏下的住房困难家庭等弱势群体出租的政策性或保障性住房。建设公租房是政府解决中低收入人群和新就业职工等群体住房困难的一个过渡性方法。 （一）公租房的产生 随着我国住房保障体系的建立与完善，许多城镇低收入家庭的住房条件得到有效的改善。但是，由于我国经济的飞速发展和城市化进程的加快，城市中涌现大量外来人口，导致居民的住房刚性需求随之增长。房地产市场的畸形繁荣，商品住房价格“高高在上” ，城市中存在大量的无力购房者，特别是中低收入者、外来打工人员以及刚刚踏入社会的毕业生等被称为“夹心层”的社会弱势群体。为解决这个问题，国家于“十二五”规划纲要提出：我国将重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住
4、房的主体。2010 年 6 月 8 日，中央七部委联合制定了关于加快发展公共租赁住房的指导意见 （以下简称指导意见 ） ，指出“大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求” 。自此，公共租赁住房建设在我国正式启动。 （二）公租房的发展现状 2012 年 6 月颁布的公共租赁住房管理办法 （以下简称办法 ）3将公租房的保障对象规定为城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。他们的住房问题已成为当前我国城市化进程中的一个棘手问题，尤其是户籍
5、不能及时得到安置的新就业的大学毕业生以及外来务工人员。这些人群中有的由于工作不固定只能选择租房，但又没有能力以市场价承租商品住房。有的是知识技术型的人才，也是将来最有可能成长为中产阶级的群体，高房价过度透支他们的未来收入，制约着他们的发展前景。公租房的应运而生便在于解决他们的住房矛盾，以“住有所居”来激励他们奋斗更高的生活目标。 2011 年，我国保障房体系建设进入井喷期，成为房地产建设的新亮点，新开工建设公租房 227 万套，是 2010 年的 6 倍。 “十二五”期间，国家将加大对保障性住房建设的投资力度，预计建设各类保障性住房3600 万套 。以北京市住房保障建设为例，截止 2013 年
6、初，北京市保障性住房建设用地占全市住宅供地的 50%以上。规划“十二五”时期建设、收购各类保障性住房 100 万套，其中公开配租配售 50 万套，首都功能核心区人口疏解、棚户区改造等定向安置住房 50 万套。发放租金补贴家庭10 万户。竣工各类保障性住房 70 万套。2012 年北京市投资中心按照工作计划，已经实现公租房配租 6000 余套，今年将竣工并计划配租 6000余套，明年计划竣工 18000 余套，2015 年计划竣工 17000 余套 。据北京市建筑委员会登记的数据显示，截止 2013 年 4 月 13 日，公共租赁住房备案通过 30808 户 。但据最新的第六次全国人口普查数据表
7、明，北京市外来人口达 704.5 万之多 ，能够购买商品住房的人数十分有限，大部分需要租房。这与上文北京市保障性住房的建设规划与配租数量相比，几4十万的房源显然难以满足庞大的需求群体，即使建成的公租房能够及时有效的进行配租，实际的保障人数也将远远低于政策设定的排除中等收入群体之后的保障范围。因此，笔者形象的称此现象为“僧多粥少” 。 二、公租房退出机制 设立公租房退出机制的目的在于：在保障房房源相对不足、还处于供不应求的情况下，始终保证最需要保障的群体能够入住。 （一）退出机制设定 根据中央七部委联合制定的指导意见规定， “公共租赁住房租赁合同期限一般为 3 至 5 年” 。各地以此为据，分别
8、设定了符合当地情况的合约期限，其中最低年限为重庆设置的 1 年，最高年限为上海设置的 6年。 将各地区的退出管理办法统一归纳，基本包括以下三种情况：（1）合约期满，承租人应退出公租房的可提前申请续约；（2）合约期限内，出现违规行为（如虚报、转租等） ，经审查查明，应解除租赁合同并处以相应惩罚；（3）合约期限内，承租人不再符合公共租赁住房申请条件的，应在规定期限内退出公共租赁住房。 （二）退出机制审核与监管 我国大多数城市规定公租房审核配租程序为：受理审核公示轮候配租签订合同，前两个阶段主要由政府相关职能部门进行审核监督，而在公示、轮候以及配租阶段，则要接受媒体、公证机构、老百姓等社会力量的监督
9、。 （三）退出机制的立法规范分析 虽然我国办法和指导5意见两部规章都对公租房的退出作了规范，但是，在现实中，这两部规定实施效果并不十分理想。主要原因在于： 1.现行法律规章效力层次低，其法律的影响力小。我国目前的法律法规体系中，涉及公租房退出制度的全国性法规只有公共租赁住房管理办法和关于加快发展公共租赁住房的指导意见 。从西方国家的立法状况来看，许多国家都先后颁布了涉及住房保障的基本法律，如“美国 1934 年就通过了国家住房法 ”， “80 年代，英国就颁布了住宅法 ”。目前，我国不仅没有一部住宅法 ，也没有专门针对低收入者住房的保障性法规，使得低收入者住房难以得到有效保障。因此，建立符合国
10、情的住房保障的法律法规势在必行。 2.责罚方式较弱，容易使违法者产生侥幸心理，难以达到目的。现有惩罚违反退出机制人员的办法有逾期责令退回、扣除工资、罚款、法院强制执行。而在现实社会中，家庭情况复杂，缺乏灵活度的惩罚方式很有可能在现实中难以执行，浪费行政资源。另外，我国目前公租房现状“僧多粥少” ，大量具备申请资格的的家庭通常会排队轮候以等待房源的供给，不再符合资格的违法公租户霸占或者骗取公租房居住权，造成合法公租户无法按时获得房屋，弱化的惩罚性措施将导致违规者对法律法规的漠视。 3.配套法律制度不健全，单纯依靠涉及公租房的法律法规。在公租房退出机制中，公租户的家庭收入信息及个人信用信息是重要的
11、资料，它是判断其是否应当主动退出的重要标准。但现实中，公租户为了实现居住，往往会隐瞒其不稳定的“盈利” ，导致退出机制难以有效运行。因6此，建立个人信用征信法律制度就显得尤为迫切，它有助于公租房管理机关有效公正的执法。当然，除了建立个人信用征信制度，还应建立与之配套的申请审核制度、公开评议制度、动态监管制度等。 三、完善公租房退出机制的建议 及时退出公租房不仅体现了公平原则，而且有利于减轻国家的财政负担。由于我国公租房尚处于初步发展阶段，还没有形成完善的退出机制，因此，借鉴国外及香港地区经验，对我国公租房退出制度完善提出一系列建议。 （一）严格公租房申请、公示、准入制度 为保障将公租房租给真正
12、有需要的家庭，香港政府制定了严格的规定，有关申请人只有享受一次福利政策，公屋租住权不能自动世代相传。当租住公屋主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查后，才可获批新租约。 在准入制度方面，明确界定公租房保障对象，严格审查申请人资格，根据收入审核划分人群，对于收入较低的住房困难人群给予优先考虑，对于中等收入者在准入方面可设置相对较高的租金或者其他租房附加条件，审核通过后工作人员将其信息公布在网络或者布告栏里接受群众的监督，无异议者即可进入轮候区摇号，此摇号过程还需要接受全社会和媒体的监督，最后依法签订住房保障租赁合同，合同期满要求续保的必须要经过重新的全面审核，只有符合条件者
13、才能予以续签。这样一套严格的审核制度确保了公租房的分配与管理，最大程度的保障了公平与正义原则的体现。建立一套科学的公租房申请、公示、准入制度是实现公7租房退出制度的有效前提，是公租房实现可持续发展的制度保障。 （二）构建公租房法律制度体系，制定有利于住房保障对象退出的优惠政策 公共住房作为社会福利体系的重要组成部分，早在 20 世纪 20 年代就开始在英美等国家出现。许多亚太国家和地区也在 20 世纪五六十年代为解决“二战”带来的基础设施破坏严重、城市居民住房短缺等问题开始普遍建立保障性住房体系。日本是亚太地区“二战”后大规模兴建保障性住房的典型国家。香港也于 20 世纪 50 年代开始实施公
14、屋建设计划，到目前为止，香港已基本形成相互补充的比较完整和完善的住房保障法律体系，通过详尽的政策、法规来规范公共租住房屋制度的运行。如若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并根据香港法例第 283 章房屋条例第 26 条的规定予以检控。香港法例规定，任何人士如故意向房屋委员会虚报资料，即属违法，很可能被刑事起诉，一经定罪，可判罚款 20000 港元及监禁 6 个月。因此，在退出机制方面，香港通过“奖”和“惩”两类办法实现退出，即主动退出者享有优先购买居屋等优惠，而恶意占有公屋则面临起诉等风险。 因此，构建完整的公租房法律体系是有效实行退出机制的法律保障，通过立法规范各管理部门的职责，建立严格
15、的惩罚退出机制，另外，制定有利于住房保障对象的优惠政策，以利益驱动促使保障对象主动退出，是实现公租房退出机制的利好措施。 （三）建立个人信用制度，加强动态信息监管 个人信用系统作为市场经济发展到一定阶段的产物，在欧美国家已8有近 200 年的发展历史，在中国香港地区也已发展了 20 多年。由于香港具有发达的信用体系和个人信用评估系统，因此，房屋署对公屋租住户的审核非常简单，公屋租住户在进行决策的过程中，会清楚地意识到选择欺骗行为的后果，从而会主动退出公屋。 详尽准确的个人信用体系在我国多数城市还没有建立，管理机构缺乏居民财产信用登记的完整信息，无法准确衡量居民的真实住房负担能力，更无法对其信用
16、记录实施动态监管，致使部分公租房家庭存在的“隐形”收入管理机构不能及时了解，超越申请资格的家庭“应退不退” ，严重影响了公租房准入和退出机制的公信力，阻碍了公租房的有效流转。建立个人信用制度，加强动态信息监管是有效实行退出机制的前提。通过构建公租房管理部门通过网络平台，动态监控公租户的收入信息，有效实行对于异常家庭重点监控，及时发现违规者并给予相应惩罚。同时，建立全国联网的个人收入申报系统，鼓励居民如实申报个人收入、资产等信息，将居民收入信息、消费信息、个人租赁诚信档案与户籍信息相配套，形成全国联网的个人信用体系，并联合银行、证券、保险、法院、公安、税务与审计等部门，实现个人信用信息的集中管理
17、、资源共享。 （四）完善后续保障机制，制定长期有效的住房保障规划 目前，我国公租房建设尚处于初步发展阶段，政府鼓励租户积极退出，可是却没有一个健全的多层次的住房供应体系，往往导致租户一旦“退出住房”就会面临“无房可住”的尴尬局面。为了减少公租房的退出阻力，9让退出公租房的家庭有一定时间安置新住所，在住户收到迁出通知后，政府应给予其合理的暂住期。如住户在暂住期能证明其家庭收入已连续几个月下降至低于规定的标准，可以延长续租；若家庭收入下降的情况属于永久性质，住户可申请再次进入公租房体系。这样的做法有助于实现住房保障体系的动态流转，不但可以确保充足的公租房房源，还可以降低保障房体系的建设成本，增加其
18、利用价值。 1978 年香港政府实施“居者有其屋”计划，将较低价格的房屋出售给租用公屋的用户、临时房屋取得住户和平民区的住户。1997 年又开始实施“租者置其屋”计划，鼓励公屋的住户以较低的价格购买多承租的住房，以缓解政府每年在公屋养护、维修和管理所需的大量资金。除此之外，香港政府还实施“首次置业贷款”计划、 “夹心层”计划、 “长者租金津贴”计划等，针对特定的人群设定不同的计划，取得了非常好的效果。 借鉴上述成功经验，我国政府需要根据我国的国情创新一个多层次住房供应模式，制定长期有效的住房保障规划，这是有效实行退出机制的关键。大力加强住房保障体系中各层次保障房的建设和投入，解决城市不同层次群
19、体的住房问题，实现“租者置其屋居者有其屋住者善其屋” 。 鉴于笔者水平有限及篇幅限制，本文对公租房的退出机制现状只是做了总体归纳，涉及全国较少省市的具体情况，对于退出机制的探讨也只是借鉴个别国家和香港地区的经验提出建议。退出机制的完善需要国家和各地政府的努力，从经济、法律等多个角度考虑，以此保证住房保10障制度的有效实施，加快我国社会发展步伐。 注释： 我国保障性住房建设提速扩面，5 年将建 3600 万套.人民日报，2011.2.28. 北京 30 余个公租房项目三年内全部完成配租.北京日报，2013.1.24.http：/ 北京市住房和城乡建设委员会网。http：/ 北京市第六次全国人口普查网。http：/ 506_201580.htm. 参考文献： 1李克强.加大投入完善机制公平分配.大规模实施保障性安居工程.中国建设报.2011 -2-25. 2曹小琳，余楚喜.公租房准入和退出管理的问题与对策研究以重庆市为例.建筑经济.2012（6）. 3关于加快发展公共租赁住房的指导意见.2010-6-8.http：/ 4代莎莎.公租房建设的现实要求和发展前景.中国房地产.2012（17）. 5刘黎红.我国公租房保障对象与退出机制探析.华章.2012（26）.
