1、1浅议公益诉讼起诉主体的立法完善摘 要 在本次新民诉修改的条文中，我国司法机关和特定组织可向人民法院提起公益诉讼。按照传统的诉的利益理论，提起诉讼的原告，应当是与被侵害利益的直接利害关系人，而本次民事诉讼法的修改，明显对公益诉讼的原告主体资格放宽了限制。在侵权纠纷日益增多的今天，公益诉讼制度应更加的完善，否则民事公益维权步履维艰。本文将从无直接利害关系人角度出发，论述公益诉讼起诉主体制度，并提出相对应的制度构想。 关键词 公益诉讼 无直接利害关系人 制度完善 基金项目：广东外语外贸大学创新实验项目资助，项目组成员：黄华全、黄洁、黄小媛、林小巧、苏斌斌、谢毅，指导老师：杨帆。 作者简介：黄华全、
2、黄小媛，广东外语外贸大学法学院 2010 级 2 班。中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-114-02 一、关于公益诉讼的概述 （一）公益诉讼发展与定义 公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。 2公益诉讼最早起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。近代公益诉讼最早出现在 19 世纪的英国，其起诉主体仍然是限定为直接利害关系人，即当事人只有在本人的法定权利受到侵害时才有权提起诉讼。但随着法治的进步与发展，这一原则明显无法充分
3、保护公共利益。据此，英国法官提出，应当给无利害关系的公民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人有资格反对这样的不法行为。公益诉讼制度也就随着大量判例的产生而随之诞生。大陆法系的代表国家法国、德国、日本等也都建立了较为完善的公益诉讼体系。其中，德国于 2002 年通过新的法律赋予了公共资助的消费者组织以代表消费者起诉的权利，或者消费者组织依据消费者诉前进行的请求权让渡而获得提起诉讼的权利。 （二）公益诉讼制度建设中存在的障碍 无论是过去的民事诉讼法第 108 条规定还是新民诉，原告必须是与本案具有利害关系的公民、法人和其他组织。只有在权利被侵犯之时，公民才具有提起诉讼的资格，这在很
4、大程度上排除了热心公益者为维护社会公共利益而提起诉讼的可能，也大大影响了热心者维护社会公共利益与正义的积极性。 根据直接利害关系人才可作为原告提起诉讼的规定，在我国的大部分共同侵权案件中，为节省司法资源，提高诉讼效率，大都数情况下采用代表人诉讼制度。在实践中，代表人诉讼往往出现这样的现象：在诉讼前，大量当事人基于不同原因而不积极参与起诉，推选诉讼代表时常面临困境。进入诉讼程序后，代表之间互相推诿而怠于行使自己的权利。3（三）公益诉讼现有的起诉模式 在现有的体制下，公益诉讼可分为两种模式：即国家机关主导型模式与社会主导型模式。国家主导型模式即可理解为由检察机关提起的诉讼，在目前的现状来看，仅有我
5、国的刑事诉讼，即对侵害国家社会公共利益的犯罪嫌疑人，由我国检察机关行使国家刑罚权，向法院提起诉讼。社会主导型模式的公益诉讼则可参照新修改的民诉法第 55 条，法律规定的机关和组织可以就被侵害的公共利益向法院提起诉讼。 二、个人提起的公益诉讼制度的构建 （一）个人提起公益诉讼制度缺失的原因 无论是在行政诉讼还是在民事诉讼方面的法律法规关于公益诉讼的规定上，个人都不具有起诉的资格，虽然新民诉的修改在公益诉讼方面有了很大的改进，但是依然将个人的起诉资格关在了法院的大门之外。法律没有具体规定公共利益的保护措施，在司法实践之中对国家利益、社会公共利益和社会群体性利益的保护也就缺乏相应的法律保障。在新民诉
6、表决之后，学界注意到公益诉讼的主体并没有包括个人，因此在学界掀起了讨论的热潮，并且学界普遍认为没有将个人纳入公益诉讼的起诉主体范围，是因为立法机关主要考虑到可能造成滥诉的局面，浪费司法资源。 （二）我国可借鉴的个人提起的公益诉讼制度建立的理论原型 面对损害国家利益和社会利益公共利益的社会问题的解决方式，我们可以借鉴发达国家的经验，允许公民个人提起公益诉讼来实现对公共利益的维护的目的。以下是几种比较适合中国的诉讼原型： 41.相关人之诉 在英美法系上，早在市民不能以市民之立场抗争行政违法的时代，就在存在一种制度，即当法务大臣决定不亲自起诉违法行为的时候，则可以由其他的相关人以法务大臣的名义提起诉
7、讼，这种制度是发挥私人在法之实现中的作用的有效手段。 2.纳税人之诉 在美国各州，普遍承认纳税人以其纳税人身份拥有请求禁止公共资金违法支出的诉讼的权利。但是，这种制度不仅仅是可以运用在公共资金领域，其他的国家利益领域也是可以运用的。其原理也是显而易见的，对于一些国家性质的公共利益，因为每个人都是纳税人，每个人都可以对国家的公共利益享有一份管理的权力，因此都享有起诉的权力。 3.代表人之诉 这里的代表人之诉，与代表诉讼不同，这里的代表人，指的是无利害关系个人，在征得利害关系人的同意后有代表权进行诉讼的行为。这一种模式只要是适用于小额广泛的公共利益损害案件。 （三）无直接厉害关系个人提起的公益诉讼
8、制度的具体设想 1.放宽公益诉讼的原告资格的限制 传统的诉讼法中诉的利益理论，是原告资格的主要限制。传统的诉讼法理论认为，想要成为诉讼的主体，必须要以有利害关系为前提，这也是传统理论中认为与私法自治保持一致的必要前提。但是我们可以看到，在法制比较完善的国家，例如美英日等国家，个人作为公益诉讼的主体，可以成为法律的“正当当事人” ，而且在这些国家这些相关的措施5能够更好保护公共利益。这说明，传统的诉的利益理论在当今的法学实践中已经变的落后，只有改变才能适应时代的变迁，多元化的主体启动模式能更好保护公共利益。 2.设置司法前置程序审查起诉资格 司法前置程序就是在允许任何个人起诉的基础上审查个人起诉
9、的资格。具体如下：首先，在起诉前，个人应先向检察院等司法机关检举需制裁的不法行为或是违法侵害，在得不到国家机关的有力救济的情况下再行使个人救济的渠道。其次，人民法院在立案之前应设立相关的审查起诉善意情况的程序，预防恶意诉讼。再次，司法活动是一种专业性很强的活动，司法救济需要专业的技能来保障诉讼的有效性。最后，公益诉讼都应该具有代表性。这里的代表性，指的是起诉的个人具有特定群体所公认的具有维护公共利益能力的性质。 3.费用的合理承担保证诉讼的进行 我国诉讼费用的收取一般都采用原告预付的形式，公益问题的特殊性意味着案件很有可能涉及数额惊人的损害赔偿，如果仍然根据诉讼标的确定诉讼费用的话，高昂的诉讼
10、费用将成为公民个人作为原告提起公益诉讼的不可逾越的障碍。对于个人去提起的公益诉讼，其诉讼费用可通过以下三种方式进行转嫁，减轻诉讼负担。一是被告承全部担诉讼费；二是根据实际情况，原告承担小额度的诉讼费用；三是成立公益诉讼基金会，从社会捐款和胜诉的公益诉讼案件的罚金中提留一定比例作为公益诉讼基金来源。 4.举证责任的分担保障诉讼过程 举证责任是诉讼胜诉与否的一个关键因素。根据我国现有的诉讼法6的规定，诉讼的举证责任适用以谁主张谁举证为原则、举证责任倒置为例外的举证责任，公益诉讼也适用这一原则。由于一般的公益案件的被告经济实力都较强，个人在取证方面难免会遭遇到地位的悬殊与取证困难等问题。因此，法院应
11、当正在公平的角度去合理分配举证责任，不可单方面加重原告方的举证责任，给诉讼的进行造成困难。 5.其他诉讼设置 第一，诉讼时效的设置。我国现行的三大诉讼体系之中关于诉讼时效的规定，均要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利。在民法通则的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害时，不受诉讼时效期间的限制” 。这一规定的法律精神明显是出于保护国家利益的需要。公益诉讼同样是为了保护国家利益和社会公共利益，加之公益诉讼的特殊性，理应不受诉讼时效的限制。 第二，允许公民在损害事实发生前提起诉讼。公益诉讼具有显着的预防性，公益诉讼不仅仅具有事后补偿性，还应具有事前
12、预防性。公益诉讼的侵权的特殊性要求公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生。只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在性，就可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。 第三，扩大公益诉讼范围。比较分析各国公益诉讼的案件范围，都较为宽泛。我国的公益诉讼范围不宜过窄，判断标准应当以保护公共利益为前提即可。否则，不能起到公益诉讼维护公共利益的目的。 第四，建立专门的法庭。由于公益侵权具有长期性、隐蔽性、复杂7性等特点，其损害结果既可能已经产生也可能要经过一段时间之后方可实际发生。这使得公益侵权案件成为一种不同于一般的民事、刑事和行政案件的新类型案件，具有专业性强、影响面广、取证困难、
13、类型新颖等特点。因此，在司法实践中我们应该考虑将公益侵权案件从其他的案件中分离出来，就像知识产权案件一样，单独成立公益案件审判庭。 第五，公益诉讼诉讼权利的限制。 （1）和解制度。公益诉讼的性质决定了作为公益诉讼的原告，维护的是国家和社会的公共权益而非个人的私益，其权利和义务都是特定的，因此无权代表国家和公众擅自放弃、处分这部分权利，所以也就谈不上原被告双方在诉讼中相互协商、彼此妥协、达成和解的问题。故而公益诉讼中不应该有和解制度。 （2）撤诉制度。公益诉讼是为国家或者是集体谋求损害利益的活动，所以一般的原告不能够擅自进行撤诉，我们认为原告个人可以撤诉的条件说是案件转移到国家机关的管理之下。
14、（3）上诉制度。在判决后原告是否有权上诉，也是一个在实践中确定的问题，原告在获得多数确定被告的同意理论上就可以上诉。 （4）其他制度。例如，是否由原告个人直接参与答辩，原告对于诉讼文件的负责等等。 三、无直接利害关系个人提起公益诉讼的风险防范 如上面所述，学界认为立法机关没有将个人纳入公益诉讼起诉主体范围，是考虑到放宽主体资格会造成诉讼的泛滥，但是我们可以看到，与我们有许多共同之处的印度实行了公益诉讼的相关制度之后，并没有出现滥诉的现象，可见我国如果实施公益诉讼制度，也未必会造成滥诉的局面。加之上面的制度的设计，例如设置司法前置程序、诉权限制等8等，可以很好地遏制滥诉风险的发生，有效减少司法资源的浪费。 公益诉讼的制度构建与完善是法治建设中必不可少的重要任务。随着新民诉的修改，我们可以看到立法对公益诉讼的重视，也可以看出公益诉讼的起诉主体资格在逐渐地放宽。在此次的民诉法修改中，我们看到了构建完善的公益诉讼制度的希望和曙光，相信在未来的法治进程中，无直接厉害关系人也能够具有提起公益诉讼的资格。在立法的不断完善中，无直接厉害关系人将会在公益诉讼中取得一席之地，为维护社会公共利益而奋斗。
