1、1事业单位分类改革下的公证机构变革摘 要 1979 年司法部恢复重建，1980 年 3 月公证工作重新由司法部负责，随后公证机构经历了从国家公证机关到事业单位、合作制公证机构的转变，形成了行政体制公证机构、事业单位公证机构和合作制公证机构三种性质公证机构并存的混乱局面。2011 年 3 月 23 日中共中央国务院颁布关于分类推进事业单位改革的指导意见 ，要求对事业单位进行分类及科学构建。公证机构在完成公益二类事业单位分类后将在人事编制、财政税收、个人收入、机构设置等多个方面进行改革完善。 关键词 事业单位 分类 公证机构 变更 作者简介：李继伟、马丽芬，云南省昆明市国正公证处公证员。 中图分类
2、号：D926.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-175-02 一、公证改革历程回顾 1982 年 4 月 13 日国务院颁布中华人民共和国公证暂行条例 ，第三条规定：“公证处是国家公证机关。公证处应当通过公证活动，教育公民遵守法律，维护社会主义法制。 ”在这一阶段中，公证处属于国家机关，通俗而言即公证员是公务员。 2000 年 1 月 19 日司法部律师公证工作指导司颁布关于开展合作制公证处试点工作的通知：“经部领导批准，我司决定，由各省、自治区、直辖市进行 1-2 家合作制公证处试点。 ”由此，争议颇多的合作制公2证处正式成立。 2000 年 7 月 31 日
3、国务院批准通过司法部关于深化公证工作改革的方案 ，其中规定：“要建立与市场经济体制相适应的公证机构，现有行政体制的公证处要尽快改为事业体制改制的公证处应成为公益性、非营利的事业法人豍。今后，不再审批设立行政体制的公证机构。 ”在此阶段中，大部分公证机构从国家机关转变为自收自支的事业单位，但仍有部分公证处保留在行政体制内，未进行改制，加上此前设立的合作制公证处，造成了事业单位公证处、合伙制公证处与行政体制公证处并存的混乱局面。 2005 年 8 月 28 日全国人大颁布中华人民共和国公证法 ，其中第六条规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。 ”
4、在此阶段中，就立法条文的字面分析而言，公证机构的“官味”进一步变淡，成为承担民事责任的普通中介组织，三种体制混合存在的局面没有任何改变。 2011 年 3 月 23 日中共中央国务院颁布关于分类推进事业单位改革的指导意见：“按照政事分开、事企分开和管办分离的要求”对事业单位进行分类以改变“我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱”等问题。在此大背景下，公证机构何去何从，是回归国家机关、还是保留事业单位性质，又或直接“学习外国先进经验”一步到
5、位改革为企业成为了所有公证同仁关注的焦点。 3二、公证机构的分类预想 根据关于分类推进事业单位改革的指导意见的规定，此次事业单位分类改革的重点无非两个：一是对现有事业单位进行清理、归类，保留和强化真正的事业单位职能和地位；二是在对事业单位进行清理、归类后，通过改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强对事业单位的监督、面加强事业单位党的建设等方面以便事业单位真正发挥公益性作用。 首先，我们来分析公证机构有可能的事业单位分类。根据关于分类推进事业单位改革的指导意见的规定：“按照社会功能，将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动
6、和从事公益服务三个类别：承担行政职能的事业单位逐步将行政职能划归行政机构，或转为行政机构。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位；从事生产经营活动的事业单位要逐步转为企业或撤销。今后，不再批准设立从事生产经营活动的事业单位；从事公益服务的事业单位是分类改革后唯一可以继续保留在事业单位序列的事业单位。 ” 就公证机构的类别判断而言，一是公证制度本身并不具备行政权的特征；二是通过十几年的变革，事业单位已成为公证机构分类的主流，这一现实和历史惯性使得公证机构重回行政体制的可能微乎其微。那么，公证机构是否可以效仿拉丁公证将公证机构改为公证人制度，实现公证机构的企业化、私人化呢？就公证本身制度的发展来
7、看，这样的构建无论在国外还是国内都有成功的先例，是可行的。但基于现阶段国人对公4证机构的认识还是国家证明力的行使者，是国家公信力的代表。这种传统理念的改变还需要一定的时间和条件，故如果将公证机构改制为企业，阻力较大。这一情况在 2009 年司法部在回复云南省司法厅的关于公证机构不属于生产经营类事业单位的批复中批复也得以体现：“公证法第六条规定，公证机构不以营利为目的。据此，公证机构不属于生产经营类事业单位” 。 由此而来，公证机构保留现有主流分类事业单位的可能性最大。在确定公证机构保留事业单位性质的前提下， “根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：公益
8、一类和公益二类” 。依照公证机构可市场配置资源的实际情况，应当会被划分入公益二类：“即承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的事业单位。 ”这类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。 三、公证机构的相关体制变更预判 完成事业单位的分类只是本次改革的第一步，如何在完成分类改革后对事业单位人事、收入、社保、机构编制等方面进行重新构建和改革才是本次改革的重中之重。而公证机构如何在重新界定其公益二类事业单位后，对自身相关制度进行改革和重塑将是我们必须加以研究考虑的。2012 年 2
9、月 1 日司法部办公厅发布关于推进公证机构体制改革有关问题的通知中提到“经中央编委办同意，将由我部依据公证法的规定和指导意见的精神和要求，结合公证行业发展实际，在调研5论证的基础上提出深化公证机构体制改革的实施意见” 。故国务院已对公证机构的内部改革进行了授权，在司法部针对公证机构的改革意见出来之前，我们只能依据关于分类推进事业单位改革的指导意见对公证机构改革的几个方面做出预想和剖析。 （一）事业单位工作人员收入分配制度改革 “限薪”是本次事业单位分类改革中最为敏感也是大家最为关注的一个词汇。根据关于分类推进事业单位改革的指导意见附件 8 的规定：“根据合理调控事业单位收入水平差距的需要，确定
10、当地事业单位本年度绩效工资水平控制线，各事业单位绩效工资水平原则上不得高于控制线。事业单位主管部门核定所属各事业单位的绩效工资总量。事业单位发放绩效工资不得突破核定的总量。 ”以此为据，无论是“控制线” ，还是“绩效工资总量” ，都成为了公证机构新一轮改革中“限薪”的尚方宝剑。那么“限薪”会为我们带来什么呢？ 1.部分公证人员的流失。精神的高尚不能掩盖制度的缺失，可预期薪水的降低必然会导致一部分非常看重这一职业要素的公证人员的流失。故将薪水限制在一个什么样的合理水平既能保证留住公证从业人员中的精英，又防止公证人员将经济利益做为自己唯一追求的目标就是一个需要认真考虑、科学界定的问题了。 2.公证
11、业务的萎缩。我们知道现行体制下的事业单位性质的公证机构，公证员的薪水或者效益工资与其办证件数或者说是办证收费金额是紧密挂钩的。当我们真的实现“限薪”后，一是由于前述人员可能发生的流失；二是公证员的办证热情将有可能牢牢限定在“限薪”附近。故6公证业务可能发生一定的萎缩。但这种萎缩并非贬义。因为在现行公证体制下，某些公证机构或公证员的公证业务拓展在经济利益的驱使下已经发展到了一个“无所不能”的境界。所以，适当的公证业务的萎缩可能也正是公证回归理性的一个标志。 3.与现行法律的冲突。 中华人民共和国公证法 ，其中第六条规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证
12、明机构。 ”第四十三条：“公证机构及其公证员因过错给当事人、公证事项的利害关系人造成损失的，由公证机构承担相应的赔偿责任；公证机构赔偿后，可以向有故意或者重大过失的公证员追偿。 ”依法公证员承担的是民事责任，而民事责任的大小与过错及对当事人造成的损害是成正比的。而一旦“限薪” ，其实就是限制住了公证员的收入，却没有限制住公证员的法律责任，这样一来将造成严重的“权责不统一” ，有违公平。 （二）创新事业单位机构编制管理 关于分类推进事业单位改革的指导意见附件 3 的规定：“对公益二类事业单位，在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制，建立并规范备案程序。 ”编制备案制是与公益一类
13、事业单位实行的编制审批制相对应的编制制度。在此编制制度下，公证机构无疑获得了更大的人事自由空间。但仍需解决好人民群众公证服务要求与公证员人数配置要求之间的矛盾，科学规划公证员及公证活动相关辅助人员之间的科学配置。 编制的问题归根到底还是个科学配置公证人员的问题。公证人员配7置过多在现行体制下会导致了公证机构在公证员及公证辅助人员上的盲目扩张、公证业务的“无限制发展”及由此带来的种种不正当竞争行为；而公证人员配置过多在将来的体制改革前提下可能会造成人力资源的浪费和人浮于事。与之相反，公证人员配置过少无论在现行公证体制下还是将来改革后的公证体制下都将造成人民群众办证的不方便及公证案件的大量积压。
14、（三）事业单位改革中的财政问题 如前所述，公证机构可能被划分到公益二类事业单位。而对于“公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。对事业单位利用国家资源、国有资产等提供特定公共服务取得的政府非税收入，要严格按照“收支两条线”规定的要求，上缴国库或财政专户。对事业单位向社会提供经营服务取得的收入，要全额纳入单位预算，统一核算、统一管理，主要用于公益事业发展。 ”豎如此一来，当下盛行的“自收自支”的财政体制将会彻底改变，公证机构将慢慢开始适应“预算时代”的来临。 注释： 二四年六月二十七日公布的国务院关于修改事业单位登记管理暂行条例的决定：事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 国务院颁布的关于分类推进事业单位改革的指导意见附件 5。
