1、1社会管理创新背景下城市社区参与的实现理路摘 要：社区治理是社会管理的基础和突破口。在国家宏观的社会变革背景下，城市社区治理必须从政府主导向社区参与转型。社区参与对整合社会资源，形成治理合力，加快城市社区建设具有重要效能。 关键词：社会管理创新；城市社区建设；社区参与 中图分类号：D63-39 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）29-0229-02 社区是城市社会管理实践的一个微观场域。随着全球化、现代化和城市化进程加快，社区治理的重要性更加凸显。党的十六届四中全会提出“要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、民众参与的社会管理新格局” ，明确了社会管理不只限于政府主体，
2、还包括社会组织、公民个人等多元主体的合作共治。与这一社会变革相适应，城市社区治理模式亟须向社区参与导向转型。社区参与，指“社区居民、社会组织自愿参加社区活动和社区事务的管理、决策和运作的过程”1，是整合社会资源，形成治理合力，加快城市社区建设的内源性动力。 一、城市社区参与的实践功能 （一）拓展居民间的社会关系网络，培育社会信任 城市社区是以地域为基础形成的社会生活共同体。然而，现代社会的深入转型使社区关系网络呈现出人际关系疏远、淡漠和社区自组织发展不足等特点。社区参与可以拓展社区成员间的社会关系网络，增进彼2此了解，培养社会信任。 其一，在社区参与的过程中，原本处于原子化状态的个人相互联结形
3、成各种社会关系，人们容易产生互动和情感认同，形成较强的责任意识，提高社区自治能力，从而有效解决集体行动困境、合理分配公共资源，协调邻里人际关系，扩展居民的公共生活空间，并促进社区自组织发展。而且，这种网络内部成员的信任关系可以通过中间人扩展至整个社区，乃至整个社会。 其二，居民在参与各种社区志愿活动中，能够提升自己和受助者双方的公德意识和社会责任感。久而久之，小范围之间的救助行为会进一步向整个社区和全社会扩散。这种公共道德精神是形成社会信任不可或缺的道德源泉和人格基础。 其三，通过社区参与，社区居民与居委会进行良好的沟通和互动，表达和实现合理利益诉求。这种互惠合作的搭档关系，能够促进公众对居委
4、会的信任。 （二）实现公共产品与服务的合理生产和分配，提升民生福祉 社区公共产品的供给和分配有赖于政府与各利益相关者的共同参与，而社区组织和居民的参与对于实施的合理性至关重要，直接影响到民生福祉。一是社区居民是公共产品的最终消费者，可以及时、准确地向相关供应者反映自身需求，有效衔接需求供应链；二是社区居民通过志愿参与的服务覆盖了社区安全、卫生、教育、环保、慈善等各个方面，是公共产品不可或缺的组成部分；三是社区组织能够整合社区公共产品和服务方面的资源，将分散化的参与意愿与资源有效整合，提升资源利3用率；四是社区组织具有独特的优势，能够有效弥补政府与市场在公共产品供给中的双重失灵。 （三）完善基层
5、民主，实现多元利益诉求 社区参与是公众表述自身需求、满足多元化利益的机制和平台。现代社会民众的需求日益多元，包括物质生活质量、精神文化和自我实现等方面。在社区参与的框架下，通过多元主体之间的互动与协商，人们只需付出很低代价就能解决问题、摆脱困境、满足自身需求，必定大大增强制度化维权和参与的意识。一旦民众的利益诉求得到满足，就会进而增强社区归属感和认同感，甚至衍生出更广阔、更抽象的社会公平感和安全感，更乐意参与公共事务。因此，不但社区内务和利益冲突可以在社区层次加以解决，国家和社会管理事务也可以在此付诸讨论，由此扩大基层民主，实现社会有序稳定。 二、中国城市社区参与存在不足 社区参与总体上推进了
6、中国城市社区治理的进程，但参与的现状并不如政策设计时预期的那样乐观，也并未实现学界理论研究所期待的目标。 （一） 参与主体分布不平衡，总体参与率也较低 调查显示，当前社区活动的参与群体主要为离退休人员、中小学生和低保居民。而占社区成员主体的中青年，因忙于工作生活，鲜少主动参与社区活动2，导致居民总体社区参与率偏低。 （二）参与领域不平衡，参与层次较低 在当前政府行政主导的社区治理模式下，社区参与局限于非政治性4参与，如环保卫生、文体娱乐等目标层级较低的活动，很少参与社区事务的决策、管理和监督。 “即使参与居民代表选举和民主决策活动，也大多流于形式，权力集中于居委会和少数几个社区积极分子手里，社
7、区参与呈现表层化、形式化、工具化。 ”3 （三）被动式参与为主，参与渠道单一 事实上， “中国的社区建设主要由街道和居委会等权利精英来宣传和推动，社区事务也主要是由社区管理机构来解决。 ”4社区居民自主参与的意识不强，相当大一部分是在社区管理机构的行政指令下才会参与社会事务，显然不利于社区参与的发展。此外，居民很少以个人、正式组织成员等身份参与到社区发展中，大多通过参加志愿者组织来参与各种社区活动。 追根究底，社区参与不足的主要原因归结为几点：一是社区建设中的行政化趋向和现行社区管理体制抑制了居民社区参与的热情。政府是社区建设与服务的主要推动者、提供者，社区居民在一味被动的接受服务过程中，极易
8、将社区事务视为行政事务而袖手旁观。而在现有的社区管理体制下，居委会实际成为“国家行政链条的末梢” ，承担了繁重的行政事务而未尽其能，难以满足居民的个性化和多元化需求，直接挫伤其参与社区事务的积极性。二是社区居民与社区的利益关联薄弱，缺乏对社区的归属感。利益是人们行为的根本动力。居民与社区利益的关联越是紧密，参与的意愿就越强烈，反之，就越低。在旧有单位体制的影响下，多数居民“单位意识”很强，而缺乏“社区意识” ，认为“城市居民的社会资源主要在社区外的组织中获得，社区只是其休息之地而非主要5活动场所”5；社区成员的需求不能有效从社区服务中得到满足，则难以建立对社区较强的归属感和依赖感。相应地，居民
9、的参与度就较低。三是社区参与机制不健全，社区工作方法单一。虽然很多社区管理机构对居民的社区参予以了重视，但参与机制还不完善，影响了居民参与：居委会的工作方式较为封闭，透明性和民主氛围不足；缺乏社区参与的操作性、规范性和程序性，使社区参与渠道不畅；社区工作者缺乏专业性，工作内容与方法陈旧、单一，使得后者普遍产生疏离感，难以融入到社区生活和社区事务中。 三、城市社区参与的实现理路 基于前述分析，要在城市社区建设中扩大公众的有序参与，有效发挥社区参与的功能，应注重采取以下几项措施。 （一）增强社区成员的社区意识，充分调动社区参与的积极性 强烈的社区意识是实现社区参与的思想基础。培育居民的社区意识，社
10、区管理者要重视满足社区居民的共同需求和共同利益，重点解决好群众的实际需求和普遍关心的热点、难点问题，培养起“社区即家”的归属感；开展形式多样的宣传教育，使人们真正了解社区建设状况和活动内容，充分意识到社区参与是实现其利益需求的有效途径，促使居民理解和关爱社区，积极参与社区建设活动；组织开展多种参与技能训练，增强居民制度化参与社区事务的素质和能力，充分发挥社区精英参与的示范与带动作用。 （二）培育和完善社区组织，扩展社区参与的渠道 一是应积极培育和发展多样化的社区非营利组织，扩展社区参与的广度和深度，搭建社区居民多元利益诉求的参与平台，有效弥补居委会6在“居民自我组织与服务、整合社会信息与资源、
11、调解社会纠纷、综合治理社区环境、维护公共设施等群众自治组织功能方面的欠缺” 。因此，政府应在社区非营利组织的准入门槛、税收、管理费等方面提供良好的资源与政策支持，为其创造宽松的发展环境，更好地为社区居民提供优质服务。同时强化对社区非营利组织运行的规范化、程序化的监管，确保其服务质量和效能，使其成为居民参与的良好载体。二是建立和完善社区参与机制和渠道，促进居民参与持续发展。完善相关法规制度，保障居民参与的各种权利；建立社区参与的激励机制，比如，确定参与者可以优先享有社区服务的权利等，激发居民广泛、持续参与的热情。 （三）创新社区管理体制，增强居委会的自治职能 一是创新社会管理体制。基层政府要明确
12、与居委会的关系，转变自身职能，对居委会进行宏观的指导、调控和监督，合理整合和配置社区资源，确保其有效利用；向居委会合理赠权，使其能够为本社区“量体裁衣” ，自主制定有关社区服务、管理、运行等规章，强化社区居委会的自治职能，为居民提供更优质的服务。二是增进社区民主。优化居委会的自组织功能，增强居民的参与意愿和政治参与度；注重社区事务的民主决策与民主管理，通过议事会、听证会、论坛等多种渠道扩大社区参与，同时，加强监督问责和回应机制建设，推进社区参与的良性发展。三是加强社区人才队伍建设。对现有社区工作者进行全覆盖培训，提升其专业素质，并有计划引进一批社会工作专业的大学生，使社区服务走向专业化，吸引居
13、民参与社区事务。 值得注意的是，社区参与模式并不意味着将政府排除在社区治理之7外，相反，更应该重视发挥政府的效能，尤其是在提供基本保障和培育社会力量方面，政府依然无法被市场和社会所取代。在这一前提下，充分发挥社会自我组织、自我管理、自我服务的自治功能，达到社区“善治” ，实现社会和谐，这应是社会管理创新的题中应有之义。 参考文献： 1 朱淋.城市社区参与研究述评J.法制与社会，2010， （1）：177-178. 2 张亮.上海社区建设面临困境：居民参与不足J.社会，2002， （1）：4-6. 3 章永兰，颜燕.现阶段城市居民社区参与表层化的原因及矫治对策J.江西农业大学学报：社会科学版，2006， （2）：105-107. 4 张莉.社区参与：社会稳定的基础D.长春：吉林大学，2011. 5 黄广智.社区建设中居民参与的社会学分析框架J.广东青年干部学院学报，2003， （4）：68-70. 责任编辑 高惠琦
