1、1完善中国警察行政强制措施的若干思考摘 要：警察行政强制措施是公安机关维护社会治安、实现警察行政目的的重要手段。中国立法对于警察行政强制措施的规定太过原则性，在实施过程中容易侵害相对人的权利。完善中国警察行政强制措施可以通过规范立法主体、完善紧急行政强制措施的使用、引入“期待当事人自我履行”原则和“比例”原则，同时建立可操作性的救济体系。 关键词：警察；行政强制措施；即时强制 中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0219-02 一、警察行政强措施的特征 警察行政强制措施是指警察机关在行政管理过程中，为促使警察行政目的的实现，在必要情况下依法对公民、
2、法人及其他社会团体的人身、财产或者行为实施的行政强制，是行政强制权在警察行政执法领域的具体化。其特点如下： 1.主体的特定性。警察行政强制措施的实施主体应为警察和警察机关，根据中华人民共和国警察法的规定，中国的警察不仅指公安机关的人民警察，还包括国家安全机关、监狱、劳教部门的人民警察和人民检察院、人民法院的司法警察，同时还有武装警察。其中，公安机关的人民警察是警察群体中人数最多组织、最为庞大的组成部分，是中国警察机关的主要组成部分，也是我们最为关注的警察群体。为了便于研2究，该论文仅基于公安机关的警察进行论述。 2.拥有内容众多的即时强制权。公安机关担负着维护社会治安秩序和公共安全的重责，必然
3、会面临一些突发事件和紧急事态的处置，为了排除险情或防止证据灭失，无法遵循“先告诫再强制”的普通行政程序的要求做出决定，必须具备灵活机动的强制手段。例如，对醉酒或精神病人实行约束；暂扣交通事故车辆和当事人的证照；对道路交通进行管制；对娱乐场所进行的突击性临检等。 3.较大自由裁量空间。相对一般公务人员，警察的行政强制具有很大的自由裁量余地。事实上，警察执法的特殊性使得警察行政强制在个案中的行使常常游离于上级监督和公众的视野之外，很难对警察权进行有效控制，现有法律制度和立法技术对警察行政强制的规范和制约也不足。 4.容易侵害相对人的权利。警察行政强制的实施均会不同程度地对行政相对人的权利带来某种限
4、制，这些权利的限制可能为其利益带来保护，但更多的是可能为相对人带来利益上的损失。就被限制的权利内容来看，主要有人身、财产以及场所使用等。一般而言，人身的强制措施属于法律的保留空间，行政机关不得对行政相对人采取人身自由的限制。警察行政强制措施则打破了针对一般行政机关的基本限度，国家通过立法确立盘查、强制传唤、扣押、拘留、收容教育、强制戒毒、精神病管制、强制带离现场等具体措施。 5.实施方式的暴力强制性。相对于一般行政强制措施，警察行政强制措施的更具有暴力性，具体体现在警察可以使用警绳、手铐等警械和3催泪弹、橡皮子弹等非杀伤性武器用以制服违法者。除公安机关以及与警察职能相关特殊安全保卫单位外，其他
5、行政机关无权配备枪支和警械。而一般行政强制措施在实施的过程中也不能够使用枪支和警械，特殊的情况下，可以申请警察机关予以协助，共同执法。 6.效力的临时性。警察行政强制措施的实施仅限于警察行政目的受到外界因素的干扰而不能正常进行的情况，这种外界因素的存留期一般较为短暂，在行政相对人消除了危险状态、警察查明违法事实或者法律规定的期限届满时，警察行政强制赖以存在的根据即告消失，行政强制措施应当立即予以解除，如强制传呼至派出所后要立即解除警械；对醉酒者的约束，醒酒后必须马上解除约束；一旦违法事实查清或期限届满，警察就应当进行解除扣押的财物。 二、警察行政强制措施制度存在的问题 （一）法律问题 1.警察
6、行政强制措施立法主体的设定不规范。由于历史和法治建设进程的原因，中国目前法律规范对警察行政强制措施的设定尚不规范，尤其是对警察行政强制措施立法主体并不明确。 中华人民共和国立法法第 8 条规定， “对公民政治权利和剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”只能由全国人大及其常委会制定法律，这表明，涉及人身自由的行政强制措施只能由法律进行设定，任何行政法规、部门规章、地方性法规及其他规范性文件均无权设定。目前，警察行政强制措施的设定杂乱无章，法律、法规甚至规章都不同程度设定了警察行政强制措施，而且为适应警察执法实践的需要，公安机关还常用批复、通知或者其他方式来弥补4立法的不足，这给警察行政强制措施的运
7、用带来无序和混乱，甚至在适用上存在相互冲突。 2.法律条文缺乏可操作性。中国立法对于警察行政强制措施的规定一般是原则性，缺少具体而细化可操作性的规定。例如，对留置盘问，只是规定在四种情况下可以对嫌疑人进行继续盘问，至于如何进行继续盘问没有明确规定；对收容教养时间范围的规定是一至三年，办案人员自由裁量权过大。至于警察行政强制措施实施过程中所需要的器材、财力、人员保障、场所支持等方面，在法律中均未规范，而它们会直接影响人权的基本保障。 3.警察行政强制措施的配置存在失衡。警察行政强制措施的配置失衡主要表现在警察行政强制措施制度只是片面地制约相对人权利而缺乏对警察行政强制措施行使的有效制约，在结构上
8、也极不协调，对警察权力的授予重实体轻程序；重效率、轻保护；重行使、轻监督。多数的警察行政强制措施由法律授权公安机关自行立法，出于自身执法的利益制定出的有关规定，极易导致警察权力与相对人权利之间的失衡。 （二）实践层面的问题 1.主体不合法。根据人民警察法规定，实施警察行政行为的主体只能是公安机关及其人民警察，警察的行政强制措施必须由公安机关及其人民警察实施。但在现实中，主体不合法的现象非常普遍。主要表现在辅警人员实施行政强制措施，在繁重的工作任务的压力之下，经常是一名民警带领辅警人员进行行政执法或盘查巡逻，由于辅警人员的自身法律素质、业务素质、纪律观念等都不是很强，辅警人员越权滥用警5察行政强
9、制措施的问题屡见不鲜，也因此酿成了很多惨重的教训。 2.警察机关自由裁量权过大。公安机关肩负着维护社会治安秩序和公共安全的责任，常常需要处理突发性紧急事件，立法中常常赋予警察一定的自由裁量权。现行的立法对自由裁量权行使的界限、范围、强度、监督以及救济途径等缺乏规范，致使在实践中警察滥用自由裁量权的现象屡禁不止，随意加大警察行政强制措施的强度。 3.部分警察运用行政强制措施的动机不纯。部分公安机关随意加大警察行政强制措施的强度，在执法活动中不加区别地一律直接使用最严厉的行政强制措施，恣意滥用的行为极大地损害了行政相对人的权益。 三、完善中国警察行政强制措施的设想 1.规范警察行政强制措施的设定权
10、。对于警察行政强制措施的泛滥，首先从源头上必须杜绝“法出多门” ，规范警察行政强制措施的设定权。涉及限制公民人身自由以及对公民身体进行强制检查或取证的行政强制措施只能由法律设定，法规不得对此项加以染指。法律已经设定的行政强制措施，法规及以下规范性文件不得对法律规定的行政强制措施的对象、范围、方式、条件等作出变更，只能规定具体的实施程序，且具体实施程序不能对法律所规定的基本程序进行克减。除法律、法规之外的规范性文件不得自行设定警察行政强制措施。 2.规范警察紧急行政强制措施的使用。德国等大陆法系国家关于警察紧急行政强制措施实施即时强制的事实状态，概括起来讲，有违法犯罪行为可能发生的紧迫性，对本人
11、、他人或公共安全构成即刻的威胁等，这些事实状态的具有时间紧迫、危险系数高、危害性大、情况危急，不6立即采取有效措施，不足以消除危险的特点1。在处置紧急状态时可能发生的对公民基本权利的克减，实际上也是基于从最佳状态下实现人权保障的需要。但是，警察紧急行政强制措施由于其应对的急迫性以及不可避免性，它显然有别于一般行政强制措施的程序，但更容易对当事人的合法权益造成侵害，对警察紧急行政强制权的启动标准进行规范。 3.确立“期待当事人自我履行”原则。该原则是指的是警察在实施警察行政强制措施的时候， “尽量期待当事人自觉履行行政义务，不到万不得已的情况下，就不采用”行政强制手段2。行政相对人的自我履行和积
12、极配合不仅能够促使公安行政效率得以提高，减少不必要的成本支出，更重要的是这个互动的过程中，公安机关和行政相对人之间以非暴力的方式共同完成法律的规定，促进了警察与当事人之间沟通与和谐关系的发展。在这个互动的过程中，警察应主动追求和创造条件来“期待当事人自我履行” ，只有在这种期盼最终破灭之后，才能启动公安机关的暴力强制。 4.警察行政强制措施的配置引入“比例原则” 。比例原则最早得见于德国警察法中，演化上升为德国行政法原则，最终吸纳为宪法原则3。比例原则在警察行政强制措施的具体运用，要求将警察功能仅止于维持公共秩序必要的最低限度。如果以警察行政强制措施干预公民自由为实现公共利益所不可缺少时，那么
13、这种干预应当是最低限度的。强制措施对公民基本自由权利的干预，只应当发生于维护公共利益紧急状态所必需的程度上。出于基本权利的保障，公民对于警察行政强制措施不必要的干预可以提出异议并付之投诉。 75.完善救济制度。没有救济则无从保障权利，警察行政强制措施是由各种强制性手段所构成，不当行使就会侵害公民的合法人身权利和财产权利，必须设置完善的法律救济手段。中国先后制定了行政诉讼法 、国家赔偿法 、 行政复议法等法律，创设了信访救济、行政救济、司法救济乃至国家赔偿等多种救济形式，但是由于中国历史上缺乏法治的传统，从实际运行的效果看，并不尽如人意，必须尽快建立可操作性的救济体系并落实到实践中。 参考文献： 1 陈敏.行政法总论M.北京：三民书局，1998：720. 2 胡建淼.行政强制M.北京：法律出版社，2002：145. 3 陈兴良.限权与分权刑事法治视野中的警察权J.中国法学，2004， （1）. 责任编辑 王晓燕 收稿日期：2013-03-25 基金项目：江苏省社科基金项目“警察权的监督与制约问题研究”（09ZZD011） 作者简介：胡建刚（1967-） ，男，江苏宜兴人，教授，从事治安学、警察学研究。
