1、1我国食品安全法存在的问题及对策研究摘要：2009 年 2 月 28 日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了中华人民共和国食品安全法 。食品安全法是适应新形势发展的需要，从法律制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险检测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。这项法律规制实施以来在社会上收到了很好的反映效果，但是具体的实施过程还仍然存在一定的问题。本文主要运用文献资料法、逻辑推理法等，针对目前食品安全法实施过程中存在的问题及对策进行研究，希望能进一步促进食品安全法的顺利实施
2、。 关键词： 食品安全法；执法细则；综合监管 一、食品安全法实施中存在的主要问题 随着食品安全法的正式颁布实施，食品安全作为一个独立的法律概念超越“食品卫生” ，并使食品安全法成为“保障公众身体健康和生命安全”的第一大法。 食品安全法将食品安全定义为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害” 。对比已废止的食品卫生法 ， 食品安全法对食品安全的定义汲取过去立法单纯要求食品无污染、无害的规定，并汲取国外相关立法和国际法律文件的经验，突出食品在营养方面的要求，使得食品2安全的内涵由过去的“无害”拓展到现今的“无毒、无害、营养” ，更符合社会发展的要求。同
3、时，立法还凸显了保护公民生命权和健康权的立法目的。 但是，纵观我国食品安全的现状， 从 2008 年的 “毒奶粉”事件，到现今的“地沟油”事件和“瘦肉精”事件，食品安全问题始终十分突出。分析其原因主要有以下三个方面：一是食品安全规制的立法不健全。我国的食品市场巨大，食品安全隐患众多，立法缺陷，更加剧了难以管制，查处不严，给缺陷食品的生产经营者有了可乘之机；二是巨大的市场利益所驱。 缺陷食品的生产经营者为了一已私利，不惜以身试法，甚至犯罪；三是消费者的盲从心理。 我国人口众多，消费者的盲从心理严重，容易导致重大食品安全事故的发生。因此，我国需要完善的食品安全法律规制制度，从源头上遏制食品安全事故
4、的发生。 但是，目前我国既没有统一的法律、法规来规范和调整食品安全问题，也没有统一的食品标准、 执法标准来指导监管部门和司法部门，这就导致了关于食品安全监督与管理的效果大大折扣。因此，在食品安全法的实施过程中，同样存在着各类问题和矛盾。主要有以下几个方面： （一）监管部门界限不明晰 分段监管问题一直是自我国食品安全法实施以来的一个主要话题。“分段监管，各司其职，无缝衔接”的监管办法及措施，这与实施食品安全法的初衷， “预防为主”的主体思路模式是有矛盾的。另外，分段监管是由不同的部门协调，共同监督检查和管理食品安全，而具体的细节协调措施并没有得到完善，这就存在着相互推卸责任和消极处理矛3盾的问题
5、。全国人大常委会副委员长路甬祥在报告中指出在监管体制方面，豆芽的生产、生猪收购运输、超市现做现卖、餐具集中消毒、食品仓储和运输等问题上，存在管理部门不明确或互相推诿的情况。再进一步说，对于政府针对食品安全监察问题，部分地区信息透明度不足，以致于群众的参与的程度以及积极性并不高，这样，在监察我国食品安全问题的过程中，就缺失了一个最重要的环节，那就是群众的反馈及意见，也无法反映出地方政府在监管食品安全过程中的力度，使中央可以更明晰食品安全法的具体实施细节。 （二）认定机构职能上有一定偏差 工商行政管理机关作为市场监督管理和行政执法机关，在多数情况下主要是进行着其执法职能。就判断假冒伪劣商品等问题，
6、工商行政管理机关的工作人员并非专业人员，此类问题无从判断，在检查过程中无法独立获知食品安全风险信息，以及提出食品的安全风险评估建议，在发放食品流通许可证、开展食品安全抽样检验、吊销聘用不合法管理工作人员的食品经营者的食品流通许可证等问题上，并不能对口执法。而这些检查及认定行为，大多数应当由专业认定和许可机构来完成。 （三）地方保护主义及监管者腐败 地方政府在解决食品安全问题时所采取的微观规制行为亦具有目的性。地方政府的规制目标应是纠正食品市场中因信息不对称等带来的政府失灵。事实上，地方政府常因自身利益而滥用权力，造成地方保护主义盛行，规制行为偏离既定目标。其主要表现为封锁市场、垄断资源和生产服
7、务、纵假护假、干预执法等。 4（四）食品标准设定较低，并且相互冲突 随着我国经济的快速发展，食品安全问题日益突出。现阶段，我国存在着重视经济发展，忽视对人民身体健康保护的倾向。 其表现之一就是食品标准设定得较低，不能有效地起到保障消费者人身财产安全的作用。 在我国，制定食品标准的最高机构是国家标准化管理委员会，但事实上农业部、卫生部也有权制定在全国施行的行业标准或企业标准，这就导致了我国食品标准很难与国际接轨。目前，我国采用国际标准还不到一半，远远落后于欧美等发达国家。 并且，我国食品标准之间还存在着冲突。由于我国的食品标准绝大多数都是在 2000 年以前制定的，并且这些食品标准往往是不同部门
8、制定的行业标准，而非国家标准。 由于各部门之间缺乏协调，对同一对象设定两项或两项以上标准的现象并不在少数，行业标准与国家标准交叉、重复严重，形成了食品标准设定、管理的混乱局面，严重影响了标准的实施和食品安全的监管。 因此，设定有充分科学依据的标准，是准确判断食品性、保护消费者人身财产安全、推动国际贸易发展和维护国家利益不可缺少的技术支撑。 （五）对食品安全的违法者处罚力度过轻 在欧美等发达国家，法律对缺陷食品的生产经营者处罚非常严厉。 如英国的食品安全法规定：一般违法行为根据具体情节处以 5 000 英镑的罚款或 3 个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最
9、高 2 万英镑的罚款或 6 个月监禁；违法情节和造成后果十分严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。 由于法律责任大，制裁措施严厉，违法成本很高，经营者不敢轻易5以身试法。近两年，我国新颁布了中华人民共和国食品安全法 、 中华人民共和国食品安全法实施条例 ， 但是，对于违法者处罚力度仍然过轻，使得法律惩罚缺乏威慑力，导致生产经营者为了利益，敢于以身试法。 例如，根据食品卫生行政处罚办法第九条规定：违反食品卫生法的有关规定，造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，根据食品卫生法第 39 条的规定，卫生行政部门应当责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，吊销卫生
10、许可证，并同时按下列规定处以罚款：（1）造成中毒或者疾患人数 10 人以下，有违法所得的，处以违法所得 1-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以 0.1-3 万元的罚款；（2） 造成中毒或者疾患人数在 11 人至 30 人，有违法所得的，处以违法所得 2-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以 4-5 万元的罚款；（3）造成中毒或者疾患人数在 31 人至 100 人，有违法所得的，处以违法所得 4-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以 3-5 万元的罚款；（4） 造成中毒或者疾患人数 101 人以上或者人员死亡，有违法所得的，处以违法所得 4-5 倍的罚款；没有违法所得的，处以 3-5 万元的罚款。
11、从这一条款可以看出，我国的食品安全相关法律对食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围过窄，在处罚力度上乏力，不能够充分发挥法律应有的威慑力，难以达到打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求。 二、完善食品安全法律规制的建议 当今面对如此之多的问题和矛盾，我们应当加以重视， 食品安全法颁布实施以来，国务院及时出台施行了食品安全法实施条例 、成立了6国务院食品安全委员会和首届国家食品安全风险评估专家委员会。各级政府和食品安全主管部门，对增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性，对提高我国食品安全整体水平、保障人民群众生命健康安全、促进食品产业持续健康发展、构建社会主义和谐社会具有重要现实意义。通
12、过上述对我国食品安全法律规制缺陷的分析，笔者对完善我国食品安全法律规制体系，提出以下立法建议： （一）协调多部门合作，完善政府机构职能 权责不明是我国食品安全规制中存在的重要问题。各部门之间的责任分配不明确，权利界定不清甚至冲突。这些问题的存在为统一协调、权责明晰的食品安全规制机构的设立创造了条件。督促落实食品安全监管责任的整个过程，必然是复杂多样化的，如何在“分段监管”中做到无缝衔接，这对我们国家多个政府机构的职能的行使是个巨大的挑战。食品安全法将国家食品药品监管局划归为卫生部管理，明确卫生部为食品安全规制的责任主体。此外，借鉴欧美等国经验，设立食品安全委员会，赋予其更多的规制权力和职责，有
13、利于加强对各有关规制机构的协调、指导，增强其责任意识，整合有效资源，统筹协调行动。 （二）重新构建地方政府食品安全规制的行政问责制度 建立“自上而下”的责任追究制度，加大责任追究的深度，加强制度建设，本着“对事不对人”的原则，在追究具体规制主体相关责任的同时，更多的是要从体制进行建设；加大责任追究的广度，建立长久的责任追究制，以防止异地就职的出现；加大责任追究的力度，出现安全7事件时相关责任人除辞职、引咎辞职，责令辞职，免职等处分外，应追究刑事责任。 （三）健全缺陷食品召回制度，完善已有法律 食品召回制度是一种旨在消除离开生产线、进入流通领域的潜在不安全食品危害风险的制度，其目的是预防和消除不
14、安全食品对消费者造成的伤害。实施食品召回制度最重要的因素是企业执行召回制度的情况，西方发达国家在推动召回制度的实施上都是以推动主动召回为主。 借鉴西方发达国家经验，对我国食品召回制度具体规范手段进行调整，也应推动企业主动召回为主，责令召回为辅，立法完善现有的制度。我国产品质量法第 46 条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的危险。 产品有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。 ”由此可以看出，强制性的国家标准和行业标准，操作性强，可以快速、直接地衡量食品是否为缺陷食品，这样即便于诉讼，又可使企业及时发现缺陷食品， 防止投入市场或及时召回缺陷
15、食品。因此，制定科学、统一的国家标准和行业标准是当务之急。 （四）建立科学的食品安全标准 我国刚颁布的食品安全法中存在的食品安全标准效力不明，标准化立法先对局限，中国现行标准对国外标准相对滞后等问题，同时中国的标准还存在着通用性、水平性不足的缺陷。针对这一问题，我国应大力完善相关法规，将食品安全强制性标准转化为食品安全技术性法规，同时在法规拟定时以列举式立法详尽的规定扩大国家食品标准体系的覆8盖面，相对概括立法为辅兼顾其他标准。总之，理想状态的食品安全标准体系应当是标准制定周全、法律位阶清晰、标准制定主体合理、制定程序科学、标准自身接轨于国际标准、标准具有通用性且为可追溯的食品安全标准体系。
16、（五）加重对食品安全事故责任人和单位行为的处罚力度 近年来，不少黑心商人无视法律的存在和生命的珍贵，一意孤行，违法乱纪，以致于导致许多重大食品安全事故的发生。对于这些人，国家应当采取更强有力的政策和手段对不法商人的行为进行打击，着力增强食品安全“第一责任人”意识，达到惩戒和震慑双管齐下的局面。同时，各级政府应不遗余力的打造良性环境，利用法律的强制性来提高企业经营者队伍的道德水准、法制意识、责任意识和诚信意识。从而起到规范行业准则，维护法律尊严的目的。 三、结语 食品安全不光关系到人民的健康，同样关系到政府威望以及在国际上的形象。因此，制定并实施食品安全法的目的和意义是重大的，这是我国与国际食品
17、安全问题接轨的一项重要举措。我国应当注重采取法律、行政法规、部门规章等多种形式来推进食品安全法律制度的完善，体现现代社会治理理念， 坚持管理法和促进法的统一，政府宏观治理与企业微观治理的统一。并且，我国还应运用多个法律部门对食品安全行为进行规制，特别是加大刑法对食品安全犯罪行为的惩处力度，增强法律的威慑力，最大限制地遏制食品安全事件在我国的发生，保障广大人民群众的食品安全利益。 9参考文献： 1贾敬敦，陈春明.中国食品安全态势分析M.北京：中国农业科技出版社，2003. 2王燕霞.食品安全问题的成因及对策分析J.现代商业，2007（7）. 3周小梅.对我国食品安全问题的反思：激励机制角度的分析J.价格理论与实践，2008（9）. 4鲍长生.食品安全管理的政府规制创新探讨J.工作研究，2008， （5）. 5谢地.政府规制经济学M.北京：高等教育出版社，2003. 6邹立海.食品安全危机预警机制研究D.北京：清华大学，2005. 作者简介： 朱郢（1987） ，女，湖北荆州人，上海大学 2010 级法律硕士研究生，研究方向：民商法。
