1、1重庆市城乡社会保障一体化探析摘 要：近年来，重庆市城乡社会保障一体化探索走在全国前列。重庆市社保的特色主要体现在养老、医疗以及土地流转和社会保障的有效结合等方面。以重庆市社会保障一体化实践为研究对象，探讨“重庆模式”现状和问题，并提出完善“重庆模式”的思路。 关键词：城乡社会保障；一体化；“重庆模式” 中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）02-0032-02 2003 年以来，在以科学发展观为主导的执政理念框架之下，城乡一体化的社会保障体系建设一直是一个重要的政策方向。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议明确提出， “要进一步增
2、加政府支出用于改善民生的比重，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡可持续的基本公共服务体系。 ”2011 年“两会”期间，农工党中央提交的关于“十二五”期间加快城乡社会保障一体化发展的建议成为政协一号提案而备受关注。十八大期间，温家宝指出今后五年要办好的三件大事，其中之一便是“在经济发展的同时，不断增加城乡居民的收入，完善社会保障体系” 。因此，构建城乡居民一体化的社会保障制度体系，是当前以及未来一段时间内中央政府需要攻克的一个重大命题。 一、城乡社会保障一体化的“重庆模式”特色 2007 年 6 月 24 日，国务院召开常务会议，决定今年在全国 10%的2县（市、区）开展新型农村养老保险试点
3、。7 月 1 日，重庆市城乡居民社会养老保险制度开始在 15 个区县试点。与全国性试点不同的是，重庆市的试点不仅将使农村居民享受养老保险，还把现行养老保险体系之外的城镇居民也悉数纳入，实现城乡居民养老保险制度全覆盖，真正实现全覆盖。重庆市提出了统筹城乡综合配套改革推进的“两段式”目标：到 2012 年，在统筹城乡户籍、就业、社会保障、基本公务服务、公共财政等领域的制度设计和改革实践取得突破性进展；到 2020 年，形成充分体现科学发展、和谐发展理念的统筹城乡发展新制度体系，形成在全国具有示范意义的统筹城乡发展新模式。 （一）养老保险 伴随着我国逐渐步入老龄型国家的行列，以及我国实施的计划生育政
4、策，独生子女家庭数量逐日增多，使得农村养老问题显得更为迫切。把农民养老保险纳入城乡社保一体化体系作为一种正在探索中的新型保障制度，它既是推进社会保障体系不断完善的重要举措，也是城乡统筹发展得以实现的内在要求。重庆市作为探索推行城乡居民养老保险制度实施的试点，提供了一个很好的典型。在不违背国家新型农村养老保险政策的大前提下，重庆市在具体实施过程中把包括全体农村居民、城镇灵活就业人员，以及城镇年满 60 岁以上没有享受基本养老保险待遇或退休待遇人员在内的城乡居民，一并纳入城乡居民社会养老保险体系，人数约 348 万人。当年基金收入 40.52 亿元，其中保费收入 10.91 亿元。当年基金支出 3
5、5.54 亿元，基金当期结余 4.98 亿元1。 （二）医疗保险 3农村合作医疗制度，也就是由政府支持、农民群众与农村集体经济组织共同筹资，在医疗上实行互助共济的一种具有医疗保险性质的农村健康保障制度。重庆市的合作医疗制度在 20 世纪 70 年代普遍存在，后因资金供应不足瓦解。为改善农村缺医少药和就医难的现状，按照国务院关于建立新型农村合作医疗制度的有关意见，从 2003 年在铜梁、江津、渝北、巫溪、黔江、忠县等 6 个区县开展试点发展为 2006 年的 17 个区县。2011 年末，城乡居民合作医疗保险参保人数 2 682.15 万人，其中城镇居民 457.78 万人，农村居民 2 224
6、.37 万人。全年基金收入 63.03 亿元，基金支出 50.62 亿元1。 （三）土地流转与农村社保的有效结合 目前，随着大量农民流入城市，部分省市提倡农民工的养老保险和医疗保险的个人缴费部分由其原有土地流转价值补偿负担一定的比例。伴随着农民工市民化程度的日益提高，加上农民工能够获得相应的社会保障的同时，部分地区已经将符合城市户籍条件的农民工纳入到城市户籍中来，并对其土地进行征回，俗称“土地换社保” 。重庆市在这方面也走在国内前列， “土地换社保”是“重庆模式”的另一大亮点。2010 年，重庆市全面启动了户籍制度改革，计划力争到 2020 年全市户籍人口城市化率从目前的 28%上升至 60%
7、70%。这意味着，未来 2 年将有 300 万，10 年将有 1 000 万农民转户为城镇人口。重庆市有部门和基层组织，利用这一历史契机，积极探索土地流转和农村社会保障的有效结合，用土地流转出让金解决农村社保的资金筹集难题，并取得良好的效果。 二、重庆市社保城乡一体化进程中存在的问题 4重庆市社会保障一体化无疑取得重要突破，在许多领域都做出积极探索。但由于国内城乡二元体制的存在以及经济发展的地区差异，与之密切相关的社会保障问题面临制度性的约束。重庆市社会保障事业同样在短期内难以跨越制度性障碍，使之面临典型的“社保疑难症”的困扰。（一）城乡社保接续难题 伴随城市化进程的逐渐加快发展，各个群体与阶
8、层的身份不断发生着变化与转换。在重庆市社保城乡一体化进程中，人们在转换身份时如何实现之前的新型农村养老保险制度向本次实施的城乡居民养老保险的转移接续，是其所面临的推进养老保障体系不断完善的突出难题。当前，重庆市社保实践中，对于城乡之间、不同职业群体之间的养老保险模式的相互转换还采用统一的操作性较强的制度安排。尤其是进城农民、失地农民的养老保险接续，都不同程度地存在制度上的空白，仍需进行积极探索。 （二）社保资金瓶颈 社保基金筹措是社保事业重要一环，当前由于部分农村集体经济薄弱，给集体补助农民参保带来巨大压力。而经济发展水平相对落后的区县，其财政也因要补贴农民参保而倍感压力。农民由于收入偏低，对
9、参保费的承受力非常有限，这在“老农保”实施中已有体现。据悉，在“老农保”的试点中，全国有 3 000 多万人退保，其主要原因就是缴费完全由农民个人承担，不少农民都感到承受的负担过重2。社保资金的筹措直接影响到城乡居民养老保险制度的推进。 （三）土地换社5保的争议 目前， “土地换社保”的做法饱受争议，陈锡文甚至认为， “土地换户籍、换社会保障的做法，完全与此背道而驰。这样的做法，实际上在把农民转成城镇户籍的时候，也把他们转成无财产者。 ”4 一些地方实施的土地换户籍、土地换福利政策，其根本目的不是改善农民的境遇，增进农民的福利，而是为了以低廉价格获取农民的土地，转手倒卖，以维持过去十几年来形成
10、的土地财政、土地经济。因此，如何把土地换社保的政策规范化、透明化、程序化，是这项改革能否顺利进行的重要保障。 （四）农民工社会保障制度缺失 从全国范围来看，农民工群体不论是在法律法规制定上还是在实际享受得到的待遇上，其社会保障权都存在严重缺失。农民工没有城镇户口，这就决定了他们这一群体不享有失业保险保障权。进城务工的农民工多数都是在私营企业或者个体单位打工，这些单位极少愿意为农民工支付保险费用。此外，农民工群体也不享有医疗保障权。农民工群体作为弱势群体，其看病难、看病贵等问题十分突出。农民工看病支出绝大部分都是靠自费，用工单位很少为他们负担看病的费用。如何保障农民工的社保权益，把农民工有效纳入
11、城乡社保体系，是重庆市亟须攻克的一个理论难题和实践难题。 三、加强重庆市城乡社会保障一体化的思路 （一） 搞好农民身份转换过程中的社会保障制度衔接 中国正处于一个转型时期，农民身份转换的过程中会产生各种各样6的问题。我们要从农民群众的切身利益出发，把失地农民与进城务工的农民工纳入到城镇社保范围，切实搞好农民身份转换过程中的社会保障制度衔接。可以考虑对农民工群体进行细分，按照他们职业特点、收人状况、流动程度及定居城镇意愿等的差异，分别采取不同的措施来保障农民工的权益。 （二）社保资金筹措渠道的多元化 城乡社保统筹的资金缺口主要在于农民的政府社保财政支出。在现有政府财力的基础上，我们可以通过开征所
12、得税、继承税和实行累进税制的收入作为社保资金。农民个人绝大部分家庭有支付社保经费的能力，但农民既现实又保守，怕交了社保的钱“打了水漂” 。因此，可以考虑对近 3 年要享受社会养老保险的农民实行现收现付制；对近 10 年要享受社会养老保险的人实行半积累制的社保缴费制；对 10 年以后才享受社会养老保险的人实行完全累积制。这样应该说实行城乡社保城乡统筹后农民方面的资金收缴有一定的基础。 （三）加快农村土地流转，实行土地换社保 “土地换社保”之所以引发争议，原因在于外界的误解以及政策执行过程中的失范所带来的负面影响。改革从来都是要摸着石头过河。从中国国情来看，农民本来就只拥有耕地使用权而无所有权，将
13、耕地的使用权让渡，来缴纳社会保障中需要农民个人承担的那部分保险金，不存在剥夺财产一说。从这个意义上而言，笔者认为重庆市仍然应加快农村土地流转，实行“土地换社保” 。只是要加强政策执行的规范性和透明度，保证农民在让渡耕地使用权的过程中利益不受损，最高效地实现土地流7转和社保事业的合理衔接。 （四）加强农民工的社会保障 农民工社会保障问题不是地方政府可以单独解决的，中央政府在协调各地方政府的同时要承担起主要责任。政府应该通过采取各种鼓励措施和创新机制，以不断增强企业和农民工的参保意识。首先，健全农民工社会保障的法律法规，应该尽快制定针对于农民工的专门的社会保障法律法规。其次，要抓住重点，并且分层次地建立农民工社会保障制度。再次，要切实加大农民工社会保障政策的落实力度。为了更好地落实农民工社会保障政策的实施效果，在政策的实施过程中，应当实行专人负责，并且加强监督管理，以确保农民工社会保障制度更好地更健康稳定地运行。 参考文献： 1 重庆市人力资源和社会保障局.重庆市人力资源和社会保障事业发展统计公报 2011EB/OL.http：/ 2 蒋晓川.城乡统筹背景下重庆试验区社会保障制度探讨J.农业经济，2010， （11）. 3 社论.用土地换社保，应当缓行N.新京报，2010-09-01. 责任编辑 杜 娟
