1、科学发展观视野下的中原经济区法治建设研究摘 要：“中原兴则中华兴” ，为了实现建设中原经济区的重要经济意义，必须关注法治问题，只有确立一整套完备的法治规则，才能形成和维护高度规范化的市场秩序，保障市场机制的良性运行。科学发展观的丰富内涵与现代法治精神相契合，对中国法治建设具有重要的指导作用，将科学发展观切实贯彻到中原经济区的法治建设上来，推动中原经济区的立法、执法、司法等制度的发展。 关键词：科学发展观；中原经济区；法治；建设 中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0082-02 一、科学发展观与法治建设的关系 科学发展观的丰富内涵与现代法治精神相
2、契合，对中国法治建设具有重要的指导作用。一方面，科学发展观是指导社会主义法治建设的重要科学理论，为法治提供了思想基础。从功能上来说，科学发展观能够积极促进实现法治的功能。科学发展观的终极目标是要实现和谐发展，促进和谐社会的建设。法治要通过培植人们对法律的信仰，通过立法、司法、执法等一系列的法治过程来营造和谐、可持续发展的社会环境。另一方面，社会主义法治建设是落实科学发展观的根本保障，科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面协调可持续的发展、实现“五个统筹” 、建设和谐社会等目标与原则，必须通过法治建设来实现。因此，我们应深入研究和准确把握科学发展观的精神实质及其指导作用，将科学发展观切实贯彻到
3、中国法治建设上来。 二、中原经济区法治建设存在的问题 （一）中原经济区的立法不足 近年来，中原经济区区域内立法主体紧紧围绕本地经济发展加快了立法进程，但进度缓慢且大都站在维护本地区利益的角度，其立法不足主要表现在：（1）立法步伐跟不上经济社会发展要求。中原地区与沿海省份相比，表面上看是资源环境生态问题，实质上是发展问题、产业结构不合理和发展方式粗放问题。如河南是能源大省，许多自然资源总量位居全国前列，但在通过过度消耗能源资源换取经济快速发展的同时，也付出了沉重的代价：资源浪费、环境污染、生态脆弱、矿难事故严重等。这些事关中原地区经济社会发展全局的热点、难点和重点问题的化解，迫切需要立法的引导、
4、支持和规范。 （2）立法存在很多盲点。如河南在发展产业投资基金改革方面，目前尚未出台产业投资基金管理办法等有关法律规范。 （3）相关法律规定滞后。如中原经济区内的建设用地流转已成为一种不可阻挡的发展趋势，但这超出了中国法律规定的范围，属于对现行法律制度的突破。鉴于此，河南要改进立法技术，及时修改、废止本省土地管理方面不适当的法律规定，为中原经济区发展营造良好的法律环境。 （二）中原经济区的行政法治建设问题 由于行政区划的原因，中原经济区区域内城市之间的统筹协调机制不完善，致使各地行政执法利益化的程度很高。目前，一些基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚的越多、收的越多、返还的越多，致使
5、一些行政执法行为与执法者的自身利益挂钩，结果造成执法行为与执法目的严重背离。有些部门甚至从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛；有些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖、争权力、争罚款、争收费；有些部门对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局” ；有些部门故意设置“圈套” ，引诱行政相对人违法，然后施以重罚。 （三）中原经济区的司法建设问题 司法是定纷止争、解决纠纷、化解矛盾、调节利益冲突、实现社会和谐的特殊事业，要构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，实现经济社会和人的全面发展，司法的地位和作用显然是不可替代的。但
6、目前中原经济区域内，在司法实践中仍然存在滥用职权、失职渎职、贪污腐败的行为，同时司法地方保护主义比较盛行，司法机关对本地、外地当事人不能平等对待，做不到一视同仁、公正司法、中立裁判。 三、中原经济区法治建设问题的原因分析 （一）缺乏地方立法协作 地方立法协作是区域经济社会一体化发展的利益诉求，是区域间经济社会发展的利益协调问题。一方面，区域一体化要求采取一致的规则和行动，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则；另一方面，只要存在一级利益实体单位，地方保护、立法不协调的倾向就不可避免，就需要建立统一协调各方利益关系的机制。中原经济区是一个正在兴起的区域经济，需要借鉴其他地方在区域
7、经济发展方面的经验。如长三角三省市共 16 个城市在经济协作中已开始暴露出各地法规规章冲突、执法依据不一、重复建设、地方保护等问题，急待通过立法协作来协调统一各方利益关系。 （二）缺乏有效的权力制约和监督 缺乏明确而严格的的法律监督和责任追究制度是问题的重要原因。某些权力集中、权力含金量大的行政执法主体不作为、乱作为、慢作为等行政瑕疵比较突出，在实施行政许可和行政处罚权时，同事不同权、同案不同罚、合法不合理，自由裁量权缺乏法治化约束，甚至滋生权力寻租、营私舞弊等腐败问题。必须把追究法律责任作为法律实施的重要环节来抓，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任，并对直接责任人员给予行
8、政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。 （三）地方司法保护主义严重 目前，在中原经济区内，司法建设中的突出问题是存在地方保护主义。如某些司法机关对本地、外地当事人不能平等对待，做不到一视同仁、公正司法、中立裁判，从而削弱了司法的公信力。对跨区域的涉诉案件和执行案件中当事人的基本情况、履行能力等不能及时调查、互相公布，出现信息不对称现象。此外，中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作急需加强，要形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，就要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。要加强中原经济区内各区域间在
9、法律服务方面的协作，尤其要简化律师异地调查取证或申办执业的手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认。要加强中原经济区内的区际法律援助，建立法律援助案件转办制度，以减轻当事人的经济和精神负担。 四、科学发展观视野下中原经济区法治建设的构想 （一）统筹兼顾，加强立法协作 按照科学发展观“五个统筹”的要求加强立法协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流、立法技术的统一，甚至包括法规条文的借鉴。加强立法协作，应考虑如下几个方面：（1）成立中原经济区立法协调机构，可由中原经济区内的各市人大常委会法制委员会主任或政府法制办主任以及相关法律专家组成。 （2）建立和完善立法信息交流平台。建立相应的
10、信息资料库，交流区域内立法计划、立法动态、立法信息；针对中原经济区范围内社会经济发展的重大的问题进行讨论并提出参考性意见；提出与区域合作立法有关的建议。 （3）创新中原经济区立法程序。要通过举行听证会、论证会、座谈会或召开新闻发布会等形式，广泛征求公众对立法工作的意见；各地的地方性法规和地方政府规章除按照立法法的规定进行备案外，可以尝试建立地方立法或规范性文件交叉备案制度。 （4）协调立法内容。区域内各地区的立法要充分地考虑和兼顾中原经济区范围内的经济一体化的需要，在保持地方特色的基础上，实现立法内容的相对统一。地方立法文件的起草、审查等各个阶段全面把关，消除或减少不同地方的立法在内容上的矛盾
11、和不协调，增强区域内法律规范的统一性与权威性。 （二）贯彻科学发展观，推进依法行政 1.规范政府行为，加快政府职能转变。对于政府而言，法治理念是强调政府只能做法律法规规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动，甚至侵害公民权利行为的发生。在非市场领域或市场本身无力调节的领域应充分发挥政府的作用，这就要求明确政府的公共职能。 2.规范行政决策和执法行为。建立起良好的决策法治体制机制，保证政府决策、规划的科学化、民主化、规范化，严防引进污染企业和夕阳产业，严防重复建设，劳民伤财，将有限的人力、财力和精力投到消除落后、形成竞争优势上，摒弃“人治”弊端干扰经济发展和法治发展
12、大局。切实规制行政执法行为，尤需制止乱检查、乱罚款、乱摊派、乱收费等侵害市场主体利益的行为。必须推进相对集中行政处罚权和综合执法工作，通过职能的科学配置，减少执法层次和交叉重迭执法的矛盾，避免执法部门相互推诿、扯皮现象的发生，提高执法效率。 3.改革行政审批制度，提高行政效率。削减经济事务行政审批的手续，发展战略经济区统一的电子政务，简化行政流程，建立透明高效的电子政府，以刚性可操作的具体规则，减少行政成本，提高行政效率，保证行政行为的公正性、公平性和公开性。 （三）以人为本，创建司法协作 1.贯彻以人为本的司法理念，保障公民权利。司法机关必须认真贯彻“国家尊重和保障人权”的宪法原则，在各项司
13、法工作中高度注重依法保障人权。以人为本的文明理念能让司法更具有亲和力，使人们感受到司法的力度和温度、刚性和柔性，从而真正地彰显司法的地位和作用。2.加强中原经济区内的区际司法协助。要加强中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面。要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。 3.消除司法地方保护主义。在中原经济区内，各司法机关要遵循公平、公开和非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，增强司法的公信力。 参考文献： 1 张浩.以科学发展观为指导，推进社会主义法治建设J.法制与经济，2008， （7）. 2 丁祖年.关于中国地区间立法协作问题的几点思考J.人大研究，2008， （1）. 3 王腊生.地方立法协作重大问题探讨J.法治论丛，2008， （3）. 4 邓小云，于晓洋.中原经济区建设的法治障碍及其对策分析J.中州学刊，2012， （1）. 责任编辑 陈丽敏
