1、论我国社会保障制度的立法完善摘 要 社会保障法是确保社会保障制度按照既定目标实施的前提和基础，建立完善的社会保障法律体系，能够大大提高社会保障制度的可操作性，使国家在社会保障方面出台的政策、执行方法和相关规定具有法律效力和执行力。本文将通过研究我国社会现有社会保障制度的立法状况和法律法规实施情况，分析总结出我国现有社会保障制度在立法过程中存在的缺陷与不足，提出对我国社会保障制度的立法完善对策，以期加快社会保障法的立法进程。 关键词 社会保障 社会保险 社会公平 作者简介：李晓菲，北京工商大学法学院，法律硕士（法学） 。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2
2、013）07-053-02 建立健全的社会保障法律体系是建立完善的社会保障制度的必经程序。中国社会保障立法从 1951 年开始发展到现在，从国家到地方，关于社会保障制度的立法也在不断地增多，但是，从总体来看，我国的社会保障立法仍存在一些问题，不能为国家面临的社会保障方面的复杂问题提供有效的法律依据，不能满足市场经济发展和社会保障体系建立的要求。 一、我国社会保障法律制度的历史演进及立法现状 在建国初，我国政府高度重视社会保障立法建设。出台的中华人民共和国劳动保险条例 ，在职工生、老、病、死、伤、残等生活待遇、医疗保健和社会福利等方面都有了具体规定；1950 年和 1952 年分别颁布的关于救济
3、失业工人的指示和关于劳动就业问题的决定的社会救济法规，解决了当时失业工人的困难，促进了失业人员的再就业；这些规定对于维持社会稳定，保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设具有重要意义。 在文革期间，我国社会保障制度法制建设工作受到了严重破坏：各项管理机构被撤销，负责社会保障工作的工会、劳动部、卫生部等部门相继被撤销，新中国成立以来建立的各种社会保障法律法规和制度也名存实亡，社会保障工作陷入无章可循的境地，立法建设工作也不断停滞甚至倒退。 文革结束后，我国社会保障各个领域均出台了相关法律或政策，顺应时势，出台了社会保险法 ，进一步扩大了社会保障制度的覆盖面，建立了社会共济的保障框架，改变了过去国家
4、总揽社会保险基金来源的状况。此外，国家还加强和完善了社会保障基金的管理制度和保障财务制度，防止社保金的滥用；许多城市通过立法相继建立起了最低生活保障制度；在农村，国家进行农村扶贫制度改革，逐步建立农村养老和医疗保险制度，促进了农村经济的发展。这些都充实和完善了我国社会保障法律制度，逐步确立和巩固了我国社会保障法律体系的基本框架。 二、我国社会保障立法存在的问题 （一）社会保障制度立法不健全 社会保障制度必须以社会立法为手段，才能使其运作法制化、规范化。社会保险法的出台实施，使我国社会保险制度在适用范围、制度框架、基本模式以及责任分担和运行监督机制等方面的立法明确化，是我国社会保障法制建设过程中
5、的一个历史创举。但是我们必须看到我国其他社会保障制度方面的立法仍然欠缺，像社会救济、社会福利、社会优抚优恤等大部分仍是依靠政府政策和行政手段来保障其实施，尚未上升到立法层面，这使得我国现行的社会保障制度很难做到有法可依，致使我国的社会保障制度难以得到全面、正常的运行与发展，在一定程度上影响和制约着我国经济体制的改革和发展。因此，建立健全的社会保障法律体系仍然是任重而道远。 （二）社会保障立法主体多元化，立法层次低 我国社会保障在立法存在多主体参与现象，各个管理机构受利益驱动，各行其是，使得我国原本统一的社会保障制度变得分散，实践过程中常出现各个部门政策法规不统一、待遇标准不一致的现象，激化了各
6、个部门的矛盾，在根本上损害的仍然是保障对象的根本利益。 此外，在实践中，我国社会保障的法律依据大多以“规定” 、 “办法” 、“条例” 、 “意见”等形式出现，由全国人大制定的立法数量很少，大大降低了社会保障法的立法层次和效力。而由全国人大通过的相关法律也并非全部适用于社会保障领域，这与社会保障法独立的法律地位不符合，大大削弱了其权威性、降低其稳定性。 （三）社会保障法的立法覆盖范围狭窄 健全的社会保障制度应覆盖全体公民， 社会保险法的出台，将社会保险中的养老保险和医疗保险的覆盖范围扩大至无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员以及农村、农民，
7、但是我们仍需看到由于中国城乡之间、地区之间发展的不平衡，不同行业、不同所有制企业之间在保障范围、保障待遇、支付水平等方面也存在着较大差距，我国的社会保障法的覆盖范围仍然较为狭窄。 （四）社会保障法实施机制薄弱，效率低 我国社会保障的法律实施机制比较薄弱。在实践中普遍存在着社保基金被违规动用的现象，但由于我国尚未建立一套完备的社会保障法律体系和配套的政策措施，再加上我国市场经济主体的多元性和复杂性，作为社会保障法律体系的监督人员在对违法违规行为进行检查时，由于法律依据的缺乏，违法违规主体的规避，即使检查出问题也难以督促其整改到位，这就大大挫伤了举报人员和监督人员的工作积极性，使很多违法案件无从查
8、起。因此我们应该在以后的立法工作中不断强化社会保障法的实施机制，以确保社会保障制度的顺利有效实施。 三、我国社会保障制度的立法完善 我国的社会保障立法经过了半个多世纪的发展，取得了一定的成效，但是也存在着一些亟待解决的问题，经过前文的分析，我认为完善我国社会保障制度的立法体系，必须从以下几方面着手： （一）社会保障法律体系的立法模式选择 关于社会保障法律体系的模式，众说纷纭，但总结看来，主要有三种：“一法制” 、 “分散立法” 、 “母子法” 。 “一法制”立法模式即国家制定一部综合性的社会保障法作为调整社会保障关系的基本法，在该法的结构中区分不同的章节分别规定；“分散立法”的模式即国家根据社
9、会保障的项目制定若干部平行的社会保障法规，各单行社会保障法规互不隶属，分别规范和调整某一方面的社会保障关系；“母子法”立法模式即国家根据宪法、劳动法等规定的原则，制定一部社会保障基本法，然后再根据需要制定若干社会保障单行法律、法规。 制定一部统一的社会保障法，必须有充分的理论基础和实践经验，而我国的社会保障制度仍处于改革探索阶段，这就决定了我国在现阶段实行这一立法模式是不现实的；“分散立法”模式大大降低了社会保障立法的难度，但却会造成立法随意性、分散性过强，单行法规之间缺乏协作、配套等问题，势必会影响其法律效力的发挥；“母子法”的立法模式不仅能从宏观上建立一个发展、开放的立法体系，提升我国社会
10、保障立法的层次，又能灵活应变社会保障事业改革发展过程中遇到的新情况、新需求，确保社会保障立法的规范性和完整性，是现阶段最适合我国社会保障立法体系建立的立法模式。 （二）不断完善社会保险法 ，建立完备的社会保险法律制度 社会保险法的颁布，是我国社会保障法制建设的里程碑，是我国社会保险制度建设从长期改革试验走向定型、稳定、可持续发展的客观标志。但作为一部新法， 社会保险法仍然存在的不足和需要完善的地方： 1.授权条款太多 对于新型农村合作医疗的管理方法、社会保险基金的保值增值、被征地农民的社会保险费等都采用“具体办法由国务院规定” ，这是法律不成熟的一种表现。有的授权条款是当前条件不具备，有的授权
11、条款则是由于部门分歧太大而不能达成共识所至，前者可以理解，后者则是立法中应当尽力避免而未能够避免的。对于前者，等条件成熟后可以在相关法律中做出补充规定，对于后者，建议国务院有关部门抓紧制定相关配套措施，尽快弥补法律缺陷。 2.对灵活就业者的保护力度不够 对于灵活就业人员， 社会保险法采用了他们可以参加基本养老保险和医疗保险的任意性规定，在一定程度上保护了其利益，但却可能导致这些人因为工作的变动性大，法律意识的薄弱，资金的匮乏，不能甚至不愿意参与保险，最终使该条规定得不到最终实施。对于这一现象，我们要在充分考虑灵活就业人员收入水平低、收入不稳定、劳动地点变动性大的前提下，一方面适当降低城镇灵活就
12、业人员养老保险和医疗保险费用的缴费标准，允许他们灵活地选择缴费方式和缴费地点，另一方面进一步扩大生育保险的覆盖范围，尽快出台覆盖城镇居民及灵活就业人员生育保险实施办法。 3.运行规范尚未完全到位 社会保险法第 59 条仅仅规定了社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定，但是仍然回避了由谁征缴的问题。从目前各地的情况来看，社会保险费主要有经办机构和地税机构征收，存在着记账不清的风险，严重影响着社会保险制度的整合。经办机构在整个社会保险法实施过程中承担着经办服务责任，理应强调统一经办、统一征缴，对整个社会保险制度负责到底，建议在以后的立法中早日做出社会保险费由经办机构统一经办、统一征
13、缴的规定，并且加快制定保障社会保险费征收工作正常运行的法律法规。 （三）进一步扩大社会保障立法的覆盖范围 我们应该结合我国国情，充分分析社会保障工作面临的新形势、新问题，加快制定出社会救助法 、 社会福利法 、 社会优抚法等专门法规，对各领域的适用范围、资金来源、监管机构、法律责任等内容做出明确规定，对于当今社会热点问题，如最低生活保障、城乡救助一体化、看病难，看病贵、城市流浪乞讨人员的安置、住房公积金、经济适用房等尽快相关法律法规中做出明确规定，逐步建立起与市场经济发展水平相适应的社会保障法律体系，保证更多的人享受到社会保障制度所带来的好处。 （四）健全社会保障司法救济机制 建立健全和独立的
14、社会保障司法机制，我们可以借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的社会保障审判法庭。在行政救济方面，要建立完善的社会保障监督检查制度和行政复议制度，使社会保障机构在法律监督下能够公正有效地运作，即使公民对社会保障机构的处理决定不服的，也应当有一个顺畅的复议程序。此外，我们还需建立起专门的社会保障法律援助制度，设立配套的法律援助服务机构，对于法律援助案件的援助条件、援助方式、援助内容、责任分担和制裁措施等内容在相关法律法规中做出具体规定，以确保那些符合申请条件的公民在发生社会保障争议进人诉讼程序时，能够从法律援助机构处获得必要的法律支持，减少一些受害者因为不懂法、难以承担高额的诉讼费用或者其他原因最终难以维护自己合法权益的现象的发生。 注释： 黎建飞主编.社会保障法（第二版）.中国人民大学出版社.2006 年版.第 23 页. 王伟.中国社会保障法律制度研究.中央民族大学出版社.2008 年版.第35 页. 郑功成.：我国社会保障法制建设的里程碑.关注.2011（1）.第6 页，第 9 页. 林嘉.加快社会保障法制建设的若干问题.论坛.2004 年.第 23 页.
