1、浅析新民诉下公益诉讼存在的缺陷摘 要 2012 年 8 月 31 日通过的民事诉讼法修正案增加了有关公益诉讼的规定，正式对公益诉讼予以了认可，公益诉讼由理念变为了立法并开始付诸实践。但其对公益诉讼仅做出了笼统、抽象的规定，公益诉讼制度仍然存在着许多缺陷与不足。在此背景下，本文拟从公益诉讼原告资格、案件范围、诉讼程序、诉讼费用等方面结合国内外有关法律规定对公益诉讼存在的缺陷进行分析并给出完善建议。 关键词 民事诉讼法修正案 公益诉讼 缺陷 完善建议 作者简介：韩抒芮，西南民族大学法学院。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-253-02 2012
2、年 8 月 31 日，第 11 届全国人大常委会第 28 次会议通过了“关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定” ，修改后的民诉法自 2013年 1 月 1 日起已正式实施。修改后的民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”由此公益诉讼首次写入了民事诉讼法，我国的公益诉讼制度迈出了跨越性的一步，这标志着公益诉讼已由理念变为立法并付诸司法实践。公益诉讼进入民事诉讼实现了我国公益诉讼的“破冰” ，但立法仅做出了宏观、抽象的规定，公益诉讼仍然存在诸多缺陷与不足。 一、 “法律规定的机关”应当明确 修改后
3、的民事诉讼法对公益诉讼的原告仅做了宏观规定即“法律规定的机关和有关组织” ，但对于哪些属于法律规定的机关并未作出明确、细致的规定，最高院的司法解释也并未明确这一问题。从世界各国的实践来看，大多数国家如法、德、美、英等都将检察机关作为民事诉讼的原告之一。我国刑事诉讼法第九十九条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。 ”这为我国检察机关提起公益诉讼提供了法律依据。可见，检察机关作为公益诉讼的原告是无可厚非的。但是这里的“法律规定的机关”是否包括行政机关呢？民事诉讼法及相关司法解释并未给出答案。行政机关虽然拥有强大的行政权力，对重大事件有
4、预防、控制的能力，但是毕竟行政机关的能力也是有限的，在行政执法的过程中也会产生纠纷，所以，赋予行政机关公益诉讼以原告资格有利于对行政执法起到促进作用。再者，当今世界，有很多国家赋予环境保护行政部门以环境公益诉讼的原告资格，如美国超级基金法 、俄罗斯联邦环境保护法第五、六条均有规定。在借鉴国外先进经验的基础上，我国也应赋予有关行政机关以公益诉讼的原告资格，使他们具有公益诉讼的原告地位。 可见“法律规定的机关”的外延是不明确的，是否包括行政机关、除了检察机关和行政机关外是否还包括其他机关等问题均应在有关的司法解释中予以明确，使相关的主体在提起公益诉讼的时候有明确的法律依据。 二、 “有关组织”应当
5、明确 据报道，2011 年在民政部门登记的社会组织由 46 万多个，其中 25万左右叫“社会团体” ，还有 20 万左右叫“民办非企业单位” ，此外还有2000 多个基金会。具有公益诉讼原告资格的不再只是社会团体，其扩大到了其他的社会组织。但是，在那么多的社会组织中是不是所有的社会组织都具有提起公益诉讼的资格呢？我们都知道并不是所有的组织都具备诉讼的能力，比如有些纯公益的组织没有相应的资金，也没有相关专业人员，这些组织就不具备提起诉讼的能力。此外，如果允许所有的社会组织都具备提起公益诉讼的原告资格，会造成滥诉的现象。德国的团体诉讼发展最为完备，德国法规定公益团体必须具备相应资格包括：具备权利能
6、力；为实现法律保护的利益，符合章程规定的目的；具备一定资金和成员。据悉，日本特许厅允许提起侵害众多消费者合法权益的公益诉讼的消费者组织只有 6 家，我国台湾地区只有两家。由此可见，并不能赋予所有的社会组织以公益诉讼的原告资格，提起公益诉讼必须要符合相应的条件。笔者认为，提起公益诉讼的组织要符合章程目的，法定的成立年限、资金支持、会员数量，配备有法律专业人士，以及获得主管部门认可等条件。 据此，我国对于哪些属于“有关组织” ，应具备什么样的条件才能提起公益诉讼等相关问题也应当通过司法解释作出明确的规定。 三、公益诉讼的提起主体应适当扩张至公民 以公民为原告的诉讼类型起源于 19 世纪的英国。目前
7、为止，采纳公民诉讼类型的国家主要是美、印度、 奥胡斯公约缔约国（有 40 多个国家且欧盟集体加入）以及俄罗斯。美国就规定任何人或公民都能以自己的名义提起诉讼，其中“任何公民”包括：个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司法人、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构。可见，美国公益诉讼提起主体是相当广泛的。 由于公益诉讼制度在我国还不是很成熟所以并不能将公益诉讼的提起主体规定的相当广泛，但至少应当将公民包含在内。立法者将公民排除在提起公益诉讼的主体范围之外，可能是为了防止公民随意行使公益诉讼，给法院审理案件带来不便
8、，但同时我们也应看到，每个公民都是公益诉讼案件的直接或间接的受害者，允许公民个人提起公益诉讼对于社会公共利益的维护具有重大意义。而且据有学者对 36 件影响重大的公益诉讼案件的统计，个人是原告的案件占案件总数的 75%。由此可见，公民个人是公益诉讼的重要力量。所以，我们理应将公民纳入到公益诉讼的提起主体中去。我们也可以借鉴美国的“事实上的损害”作为判断原告资格的标准，同时规定一系列的制度来防止滥诉现象的发生。 四、公益诉讼案件范围不全面 修正后的民事诉讼法第五十五条规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼。即其只是做了笼统规定，列举了污染环境和侵害众多消
9、费者合法权益两种情形。但是，社会生活纷繁复杂，存在着各种各样的侵害，涉及到公益诉讼的范围也远超过这两种情形。例如还有不正当竞争和垄断经营、行政机关不正当的具体行政行为、公民人身损害等一些其他类型的案件。虽说法律应具有简洁性，不应过于繁杂，但同时法律也具有包容性，应考虑到各种情形。 鉴于此，我国应结合社会关注的热点、焦点、重大事件频发领域，进一步通过司法解释，以列举的方式将公益诉讼案件范围规定的更全面。各地也可以根据地方特色情况，通过地方性法规将本地公益诉讼范围细化，使公益诉讼在司法实践中更具可操作性。 五、公益诉讼的操作流程不清楚，不利于司法实践 （一）诉讼程序不详 公益诉讼案件侵犯的多是多数
10、人的利益即公益，所涉及的有关机关、社会组织、个人就具有提起诉讼的权利，但是正是这样也就不可避免的会产生滥诉的现象。对于此我们可以在程序设计中设置必要的前置程序防止滥诉现象同时也减轻司法机关的压力。如规定公益诉讼案件要先向有关行政机关举报要求做出处理，只有在规定期限内不予以答复或不予处理的才可向法院提起诉讼；或是在向法院起诉后，法院可将案件先移送给有关机关，若逾期不处理的，法院再受理。 修改后的民事诉讼法对公益诉讼给出的是宏观、抽象的规定，对于公益诉讼案件的诉讼程序如何并未做详细规定，这不利于公益诉讼案件在司法实践中的处理。可以在司法解释中就公益诉讼案件的具体流程从提起、审判程序、到执行做出详细
11、的规定，增强在司法实践中的可操作性。 （二）诉讼费用的承担 由于公益诉讼不是或不全是为了个人利益而是为了社会公众的利益提起的，所以对于公益诉讼的诉讼费用也应做特殊规定： 1.可以减免原告的诉讼费用或是准予缓缴。 2.设立诉讼费援助等诉讼费用求助措施，对于诉讼成本较高而经济能力有限的当事人进行救济。 3.可以借鉴美国的做法建立奖励制度，原告可从被告缴纳的罚金中抽成，这样还可以激励公民积极地参与到公益诉讼中来，维护社会公共利益。 4.可以建立公益诉讼专项基金的建立，统一收取和管理，用于对重大事件的治理，同时如果原告败诉的也可以由专项基金支付一部分，而不是全部由原告承当，以减轻原告的诉讼负担。公益诉
12、讼专项基金在昆明早有实践，昆明建立了环境公益诉讼专项救济基金，制定了昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法 ，这一做法是值得借鉴的。 六、结语 民事诉讼法修正案以法律形式对公益诉讼予以了明确，这是我国公益诉讼的“破冰” ，是我国民事诉讼法的一个重大突破。但是其对公益诉讼的规定过于笼统和抽象，这种抽象性的规定将不可避免的给法律适用的具体操作带来不便，容易造成公益诉讼具体运用过程中，法院与当事人之间、不同法院之间出现认识和理解上的分歧，更不利于社会公共利益的保护。 完整意义上的公益诉讼制度应当包括公益诉讼的原则、案件范围、诉讼主体、举证责任、审判程序、判决的效力于执行等内容，从司法实践的可操作
13、性和立法的完善的角度出发，可先将公益诉讼的相关规定在司法解释中加以明确规定。我们期待等到实践经验有一定积累、理论研究深入、经济社会发展等各方面条件成熟后在下一次修正案中将公益诉讼的相关规定作为单独的一编在立法中加以完善，使公益诉讼在司法实践中的运行有明确的法律依据、更具可操作性。 参考文献： 1罗薇.环保部门做原告正合时宜看大龙潭水污染环境民事公益诉讼案中环保力量.环境保护.2011（Z1）. 2余卫钊.环境公益诉讼原告资格研究.昆明理工大学硕士学位论文.2012. 3陈颖婷，王川.公民个人未能成为公益诉讼主体或成遗憾.上海法制报.2012-9-3（A02）. 4颜运秋.公益诉讼理念研究.中国检察出版社.2003. 5肖建国.民事公益诉讼制度的具体适用.人民法院报.2012-10-10. 6陈冬.美国环境公民诉讼管窥.郑州大学学报（哲学社会科学版）.2004（1）. 7许清清，文勇.我国公益诉讼的困境与出路以 36 例公益诉讼案件为分析样本.经济法论丛.2012（1）. 8周煜.以制度构建为视角看三重困境之下公益诉讼的破与立.湖南广播电视大学学报.2012（2）. 9李成伟.浅谈我国环境公益诉讼制度的构建.金卡工程经济与法.2011（6）. 10肖凤珍.云南试破公益诉讼困局.检察日报.2011-1-3（004）.
