1、浅议可持续发展下的资源税改革摘 要 资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础，长期以来，我国的经济发展主要沿用以大量消耗资源为特征的粗放型发展模式，环境污染积重难返，资源危机剑拔弩张，资源环境问题日益突出和尖锐，严重制约着我国经济社会的快速协调可持续发展。资源税作为一种行之有效的经济杠杆，在促进能源节约和推进可持续发展中有着其他调节方式不可替代的重要作用，如何使资源税充分发挥其效用已经是全社会高度关注、亟待解决的经济主题。纵观现有的对环境和资源税收政策的研究，不难看出资源税的理论构建和机制探讨远远滞后于实践需要，我国的资源税改革已经超出了其税制优化本身的意义，背后隐含着关系经济社会发展的重大战
2、略内涵。 关键词 资源税 可持续发展 资源税改革 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-102-02 一、研究背景 （一）我国环境资源的恶化 改革开放 30 多年来，我国保持着全球最快的经济增长速度，这种增长是建立在高能耗、重污染的基础上，以自然资源的大量投入为代价，低效益粗放型的经济增长。近年来，我国的产业结构调整、城市化进程加快、居民消费水平提高无不消耗着大量的自然资源，资源约束和生态环境质量已经对我国未来发展产生了严重阻碍。 （二）阐述“可持续发展” 所谓“可持续发展” ，指在经济发展概念的基础上发展形成起来的。即“既满足当代人的需求又不
3、危及后代人满足其需求的发展” ，这是“可持续发展”最有影响的定义是世界环境与发展委员会（WECD）在 1987 年发表的我们共同的未来中的定义。单就资源与环境来说， “可持续”我们可以把它理解为延长或保持资源的资源基础的完整性和生产使用性，这意味着资源能够永远的被人类所利用，不会因其耗竭而影响后代人的生产和生活。 二、现行资源税与经济可持续发展存在的偏差 （一）资源税立法目的单一，不能做到资源的可持续利用 我国现行资源税主要体现在使各开采企业在同等条件下公平竞争，但忽略了不同资源的经济功能资和源本身的内在价值，国有资源的有偿使用和调节资源开采企业因资源条件差异而形成的级差收入，既不能约束企业自
4、觉地实现和发展循环经济，又不能反映资源的不可再生性、需求稀缺程度和供求关系，不能够从根本上将资源开采的社会成本内部化，这种“普遍征收，级差调节”原则，无法有效发挥限制资源开采和保护资源的作用。 （二）资源税计税依据欠科学，不能有效提高利用效率 我国现行资源税暂行条例规定的资源税课税依据是：（1）纳税人生产或开采应税产品销售的，以销售数量为课税依据；（2）纳税人生产或开采应税产品自用的，以自用数量为课税依据。这使企业对已经占用的资源或开采而无法销售可以不付任何税收代价，间接放任了企业和个人对资源的无序开采，造成大量资源的积压与浪费。 （三）资源税单位税额过低，不能正常发挥调税功能 资源税的单位税
5、额只能部分地反映了资源的级差收入，这就使得应税资源的市场流通价格并不能反映其内在的价值，我国资源税的总体税和单位税额负偏低。但是也有接近的，国内资源类产品价格已与长期成本的国际市场价格接近，近几年资源产品价格上涨迅速，构成生产者的利润空间自然而然不断扩大的局面，资源税收却没有达到相似的增长，过低的税额变相地刺激了资源的过度开发利用和开发者的浪费行为，并不能真正有效地充分发挥其税收调节资源级差收入的功能，这就形成了资源税收入增长尤为缓慢，然而资源企业也并不需承担相应的社会责任。以青海省格尔木市为例，自 2008 年昆仑玉成为北京奥运会奖牌用玉后，宝玉石矿产资源便供应趋紧、供求矛盾突出，导致了宝玉
6、石市场价格上涨很快，目前平均销售价格为 20 万元/吨，而宝玉石资源税仅为 20 元/吨，平均税负率不到 0.5，所实现的资源税收相当有限，造成了国家财富的严重流失。 （四）资源税征税范围不广，不能形成完整保护 我国现行资源税征税范围不广，无法对合理利用、保护资源起到调节作用。目前我国对大部分非矿藏品资源并没有征资源税，仅对非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、煤炭、天然气、石油和盐统共 7 种产品来征收资源税。这种现状既不符合当今世界资源税的发展形式，也与我国资源利用率低、资源浪费严重等现象不相匹配，扭曲了负税资源和非税资源的相对价格比，从而导致了不利于企业和国家经济发展方式的转变，
7、非税资源的掠夺式开采，非税资源进入市场的成本过低，最终将会影响到整个社会的可持续发展。 （五）资源税征收环节设计不合理 举实例来说，天然卤水可以提取钾、镁、锂、钠等多种矿物，但我国目前只针对钾肥征收资源税，对镁、锂、钠等矿物没有规定征税依据，同时按照资源税暂行条例 ，征收机关对资源税的征收按照产品的销售量进行税额的核定，而不是以企业的开采量进行税额的核定，这不仅违背了资源税的立法精神，也给当地带来了严重的资源、环境破坏甚至毁灭，给政府带来了保护、治理的难题和沉重的财政负担。 （六）资源税的立法不能体现环保要求 资源税的立法没有直接体现出环保要求，对破坏、浪费资源的行为没有限制与惩戒，调节力度疲
8、乏，无法有效遏制资源的开采对环境的破坏。资源税效用的缺失，一方面引致了资源的掠夺式开采、对生态环境不可修复的破坏等一系列生态问题；另一方面使得企业为追求利益最大化，对环境保护不管不问，生产所产生的废气、废料、废水零成本肆意排放。由于资源税收增长缓慢，政府收取的资源税不足以弥补企业造成的环境污染及生态破坏，资金短缺导致环境治理与生态恢复工作滞后，污染积重难返。 三、矫正资源税与经济可持续发展偏差的途径 （一）借鉴国外经验，扩大资源税的征收范围 西方各国纷纷将矿产、森林、土地、动植物、草场等资源纳入了资源税的征收范围，就是为了全面保护资源，维护生态平衡，提高资源的利用率。我国资源危机剑拔弩张，从长
9、远来看，将一些非矿产资源如草场资源、淡水资源等纳入资源税的征税范围，对于解决日益严峻的操场破坏和水污染等问题将发挥巨大地积极作用。等条件成熟起来，进一步将其它资源，例如土地纳入征税范围。这将有利于做到缓解我国人口尤为重多但耕地却不足两者之间的矛盾，使有限的土地资源能够得到优化配置。 （这里需要强调的是：由于对土地课征的税种属于资源性质，不管城乡，只要进行采伐或开垦荒地还是兴建工程及生活设施建设用地等，为了使资源税收法律制度更加进一步做到规范、完善，都应将耕地占用税、土地用税统一合并到资源税中，都应该根据土地的开发用途、土地位置、使用时间等情况征收资源税。 ） （二）完善计税依据，使之按资源开采
10、（生产的数量计税） 对从量定额征税的应税资源，其计税数量应更替为实际开采和生产数量，这比销售和使用数量要准确。一方面，从市场的迫切需求和自身利益出发，促使纳税人为实现利润最大化，合理开采资源；引导企业自觉地节约国家资源，提高资源开发利用率。另一方面，便于税务机关从源头控管，避免税款流失。 （三）实行从价计征，提高资源价格进入市场的税收成本 将课税数量修改为“销售额”或者“销售数量” 。资源税的应纳税额按照“从价定率”或者“从量定额”的办法征收，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率，或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率进行计算。税率的设定，建议按照“销售收入越大税负
11、率越高”的原则，以销售收入为计税依据分档次确定。实行“从价计征” ，有利于税务部门征收统计，提高资源价格及资源进入市场的税收成本，还有利于提高企业税收遵从。 （四）提高资源税单位税额，为资源生态建设提供财力保障 根据“谁受益、谁付费”原则，合理确定和调整资源税的税额税率，将资源税与环境成本以及资源的开发、养护、恢复等挂钩，根据资源稀缺性、人类依存度、不可再生资源替代品开发成本、可再生资源再生成本、资源回采率、生态补偿的价值等因素，切实发挥资源税对自然资源的全面保护作用。例如，对铁、石油、煤等非再生的金属和非金属矿产品实行定额税率与比例税率相结合的复合税率，即先在生产或开采环节实行定额税率从量计
12、征，之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征，使资源税在对非再生资源、稀缺资源的保护方面发挥重要作用。而对其它资源可以继续采用定额税率，统一在开采或生产环节从量计征；其次，应当对所有应税资源普遍提高单位税额或税率，并适当拉大税档之间的级距，即考虑资源在开发利用过程中对环境的不同影响实行差别税率，如焦炭行业，在炼焦过程中，煤炭燃烧释放大量二氧化硫，会导致严重的大气污染和酸雨污染，因此应对高硫煤实行高税额。通过提高税负和运用差别税率进一步强化资源税的调控作用，使资源开采的社会成本内部化。 （五）实行“专款专用”制度，提高资金使用效率 政府应当将征收的资源税及相关税费全部用于财政转移支付环境
13、保护方面，同时这种经济支持应适当向资源地、向生态环境建设任务较重的区域倾斜。设想若干年后有限的资源出现枯竭，伴随着严重的生态环境恶化，资源型城市也必将走向财政恶化，失业率增高的老路，因此将资源税收更多地让利于地方财政，不仅能够充分调动地方财政保护资源的积极性，同时也为地方政府治理环境、恢复生态、发展循环经济解决了资金问题，从而促进地方经济的可持续发展。 （六）改革资源税税制、统筹税费关系 按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的思路，建议将矿产资源补偿费、水资源费等行政事业性收费统一纳入资源税的征收范围，合并征收，并尝试将土地使用税、耕地占用税并入资源税统一征收，逐步将土地、森林、草场、滩涂等
14、资源纳入资源税征税范围，实现资源税费合一。 （七）建立健全生态补偿机制 一是秉着“谁破坏，谁补偿” 、 “谁受益，谁补偿”的原则，对造成环境污染者和环境破坏者实行征税、收费或罚款制度，行之有效的使当前市场和经济手段调节相结合，形成“污染者付费、使用者补偿，保护者得到补偿”的良好局面；二是资源税的征收采用费改税，将现行征收的生态补偿费改为生态补偿税，采取普遍征收的形式对生态环境的使用受益者，筹集专项的生态建设资金；三是建立健全的排污收费制度（根据“污染者付费”原则） ；四是针对资源的销售价格差异，开征价格调节基金，提高资源销售成本，从而督促资源生产企业更加珍惜资源，充分合理利用；五是同时向矿产资
15、源的初级产品消费者征税，让他们作为矿产资源利用的受益者，承担部分矿产资源开发生态补偿责任，通过以上措施改革现行矿产资源税费制度，加快建立生态补偿机制。 参考文献： 1邢丽.关于建立中国生态补偿机制的财政对策研究.财政研究.2005（1）. 2翟建超.可持续发展视野下的中国资源税管理体制改革.法制与社会.2007（10）. 3杨纯.资源税改革胎动，从量计征改为按照销售收入计征.财经时报.2006 年 6 月 10 日. 4王金南.环境经济学.清华大学出版社.1994 年版. 5张捷.我国资源税改革设计.税务研究.2007（11）. 6孙钢.我国资源税费制度存在的问题及改革思路.税务研究.2007（11）. 7邢丽.资源税费：改革思路与国际借鉴.中国金融.2007（24）.
