1、我国大型活动志愿者权益保护路径探析摘要：志愿者权益保护成为我国在大型社会活动中一个应该关注的问题。美国的大型社会活动志愿者权益维护在权益保护内容、方法、形式及其经验对于加快和完善我国的大型活动志愿者权益保护有良好的借鉴和启示作用。我国应该从重视制度建设，转变思想观念、引入激励机制、建立有效监督组织等方面完善大型社会活动志愿者的权益保护。 关键词：志愿者权益 维权困境 制度借鉴 完善措施 中图分类号：D631.12 文献标识码：A 文章编号： 志愿者（英译 volunteer） ，联合国对其的定义是“不以利益、金钱、扬名为目的，而是为了近邻乃至世界进行贡献活动者” 。 “志愿者”是人类发展，社会
2、进步的产物，是现代社会文明的重要标志。然而，在志愿服务中，由于种种原因，志愿者权益遭受侵害的情况时有发生，这不仅制约人们志愿服务的热情，更打击了人们参与志愿服务的积极性。目前，中国社会处于转型阶段，以往的志愿服务保障机制已不再适应时代发展的要求，因此建立新的志愿者权益保障机制，是志愿服务事业可持续发展的核心与关键。1 党秀云 蒋欢我国志愿者权益保障：困境、问题与对策 ，新视野 2010.3（43）1 一、志愿者的界定 对志愿者的法律界定中，我国大陆、台湾和美国皆趋向于将其界定为民事法律关系，类似于劳动派遣关系。我国大陆规定，志愿者是从事志愿服务的人。大型活动志愿者是受活动主办方委托参与活动举办
3、期间的志愿服务活动。大型活动志愿者承附于活动主办方，不是独立的法人，其法律责任由主办方承担。美国 97 年制定的联邦志愿者保护法倾向于将志愿者相关的法律关系界定为民事法律关系，同时在权利保障上给予志愿者较多特权。我国台湾地区 2001 年制定的志愿服务法也侧重将志愿者相关法律关系界定为民事法律关系，表现为民法上的委托与被委托关系。我国大陆地区尚未制定统一的志愿服务法，但是各省市基本上都已基本制定相关的志愿者保护条例，内容相差无几，在志愿者权益保护上体现了对志愿者相关法律关系界定为民事法律关系的倾向性，如上海市志愿服务条例第十六条规定，志愿服务活动的组织者可以根据志愿服务活动的目的、要求，以及申
4、请参与志愿服务活动的个人的实际情况，选择志愿者。第十七条规定志愿服务活动的组织者与志愿者之间、志愿服务活动的组织者与志愿服务接受者之间，可以根据需要就服务的内容、期限、要求及其他必要事项签订书面协议。 二、国家政策支持 关于志愿者权益保障的相关法律暂时还没有出台，只有民政部门的部门规章，但是社会志愿服务条例已经列入国务院立法规划。93 年中国 21 世纪议程中指出：“公众、团体和组织的参与程度，将决定壳持续发展目标实现的进程” （第 20 章） 。这项政策鼓励公众参与志愿服务，强调公众参与的重要性，这也是后来的一些环境保护非政府组织产生和发展的重要基础。 目前我国社会正处于经济转型时期，国民的
5、价值观也发生转变，一种团结和谐、互利互助的人际关系正在建立。为促进这种良好的社会风气的发展，95 年民政部颁布社区服务示范条例 ，在全国范围内鼓励开展创建示范社区活动，对于积极参与社区志愿者的人给予表彰。96 年 3月全国人大八届四次会议批准的国民经济和社会发展“九五计划”和2010 年目标远景纲要正式将社区服务纳入国家发展计划。 98 年的国务院办公厅转发民政部门关于开展国际老年活动意见的通知中对于志愿者活动的意义又给予了充分的肯定：“要组织机关干部、青年志愿者队伍和大、中、小学的学生积极开展面向老人献爱心、送温暖、扶老助困活动，以体现党和政府对于老年人的关心和爱护” 。 财政方面在 200
6、1 年的财政部、国家税务局关于完善城镇社会保障体系试点中所得税政策问题的通知 （财税20019 号）中指出“对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非盈利机构的公益、救济性捐款，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。慈善机构、基金会等非盈利机构，是依照国务院社会团体登记管理条例及民办企业单位登记管理暂行条例规定的公益性、非营利性组织。 ”这一规定鼓励社会各界对非营利机构进行捐助，对于完善社会志愿保障产生积极作用。2 中国青年志愿者情况交流总第 45 期。2 三、我国志愿者权益保护的现实困境 尽管我国在政策上对志愿服务的发展给予诸多鼓励，但是我国志愿服务发展时间较短，部分规章制
7、定不到位，志愿服务涉及的法律问题也逐渐显现：志愿服务法律地位问题、志愿服务原则问题、志愿者组织及成员与服务对象的法律关系问题、志愿者个人的权利与义务问题等。关于志愿服务的统一立法未出台，一些深层次矛盾开始浮出水面：各地立法散乱地方性法规的内容原则性较强，缺乏约束力；志愿者法律地位不明确志愿服务不规范；志愿者权益保护制度简陋地方性志愿服务条例无可操作性。在实际操作中中，志愿者权益保护的困境主要表现在经费来源不稳定和社会认知度不高两个方面。 四、来自美国志愿保护的启示：制定统一的志愿者保护条例，从法律层面保护志愿者权益 美国志愿者组织在 19 世纪已形成相当规模，已作为非政府非盈利组织构成了美国公
8、民社会的基础。他们有自己的经济力量、社会影响，甚至广泛渗透于政治、文化、体育、宗教、环保等多个领域，从不同角度对美国的政治特别是社会政策乃至国际政治产生直接或间接影响，无论是在日常生活还是突发事件中都扮演及其重要的角色，志愿者权益保障的问题也日趋严重。在此背景下，97 年美国国会通过了联邦志愿者保护法 ，对志愿者服务的责任承担及豁免制订了详细的规则，一定程度上协调了志愿服务事业发展与保护志愿者及被服务对象利益的平衡，值得世界各国在志愿者服务立法上借鉴。 “美国联邦志愿者保护法的内容包括七个组成部分。第一部分是关于该法案在引述时应当使用的简称, 即1997 年志愿者保护法( Volunteer
9、Protection Act of 1997) ; 第二部分是立法的背景和目的 ; 第三部分是关于本法在和州法冲突时的优先适用和选择适用; 第四部分是志愿者责任限制的具体规定, 是该法的主要内容; 第五部分是关于非经济损失的限制; 第六部分是关键术语的解释; 第七部分是生效的规定,即签署后 90 日生效, 不溯及既往。 ” 该法案的核心内容为第四部分。美国侵权法的特点在于以惩罚侵权者为主要目的，而对受害者的补偿则为次要。鉴于志愿服务的特殊性，对于志愿者承担的惩罚性损害赔偿责任，第四部分规定，在志愿者履行非盈利组织或政府机构赋予的职责范围内，对志愿者行为引起的损害可以不裁决其承担惩罚性损害赔偿，
10、除非申诉人提出确凿的、令人信服的证据表明损害是直接由志愿者的故意或犯罪行为，或者明显的有意漠视他人权利或安全引起的。这样，就把志愿者的惩罚性损害赔偿责任限制在一个范围内。第四部分对志愿者责任限制的各种例外行为也进行了详细例举，包括恐怖犯罪行为或国际恐怖主义行为、仇视性犯罪行为以及根据州法，涉及性侵犯的行为，触犯联邦或州关于公民权利的法律行为，及被告在酒醉或吸食药物的情况下发生的不端行为等。此外，该法案还涉及了志愿者在履行非盈利组织或政府机构职责是应当承担的共同和连带非经济损失责任的规定。根据该规定根据该规定, 志愿者承担的非经济损失责任应当和其职责相对应,但不影响其承担的共同和连带经济损失责任
11、。这样规定的精神在于既保障经济损失的完全补偿( 包括治疗费用、收入减少、替代支出和预算外开销等) , 又不至于让志愿者承担非由其造成的非经济损失, 确保公正。 同时美国在其他相关立法和政策优惠上都显示出对志愿者活动的大力支持的态度，对志愿者个人的物质保障也有很多相关政策法规，如联邦与州设有专门机构，每年有专项奖金，对志愿者绩效进行评估，志愿者经历可以加学分，对于升学、就业、晋级都有利，杰出的志愿者还将得到政府的表彰和奖励。3 叶松竹梅 发达国家志愿者服务的立法研究 法制与社会 2008.05（中）P259。3 针对我国法律法规在志愿者权益保护方面的不足，我们应该进一步完善现有的法律法规。 一是
12、改变地方立法分散的情况，制定统一的志愿者法。志愿者服务立法应是一个动态的、渐进的过程，可分两步走：第一步，由国务院统一立法，制定行政法规。第二步，在实践和调研的基础上，待时机成熟时可提请全国人大或全国人大常委会制定统一的中华人民共和国志愿者服务法 。这样就会使志愿服务更有组织、有秩序、有效率。4 刘 峰， 对灾区重建中志愿者立法的分析,云南社会主义学院学报,2012 年第 3 期。4二是明确志愿者的法律地位。明确志愿者的法律地位必须明确志愿服务和志愿服务组织的非营利性质；明确公民参与志愿服务的义务；明确志愿者、被服务单位和个人及志愿组织三方的权利、义务关系，建立三方之间的纠纷解决机制；明确志愿
13、服务的主要内容；将一系列鼓励志愿服务的制度和措施法制化，着眼于建立成熟的志愿服务管理机制；有关志愿服务经费筹措、捐赠优惠、经费管理及运营的规定，等等。而其中的核心内容是志愿者、被服务单位和个人及志愿者组织三方的权利义务关系及纠纷解决机制。5 李俊卿：我国志愿服务法律完善的分析, Proceedings of the 2010 International Conference on Information Technology and Scientific Management(Volume 2)2010 年。5三是建议相关立法结构。目前的立法有单独列章和不单独列章而直接规定条文两种情况。单独列
14、章比较清楚, 建议单独列章。单独列章应包括以下内容:第一章: 总则规定立法目的、立法依据、基本概念、基本原则、志愿者的法律地位等。第二章: 志愿者组织规定志愿者组织的产生、性质、职权职责、工作方针、工作程序等。第三章: 志愿者规定志愿者资格、权利义务等。第四章: 志愿者服务规定志愿者服务的方针、范围、程序、异地志愿者和国际志愿者服务、志愿者服务标志、志愿者服务日等。第五章: 支持、保障与奖励政府和社会的财政、税收、经费、宣传等方面的支持和保障, 以及对优秀志愿者的奖励等。第六章: 法律责任和救济规定志愿者组织、志愿者和志愿服务对象三者权利义务关系的性质、违法的法律责任、纠纷的处理及其救济等。第
15、七章: 附则规定施行日期等。6 田思源：北京奥运会与我国志愿者立法 ， 法学论坛2007 年第 4 期。6 在实际操作中应当改进现有志愿者权益保护集体措施，促进志愿者活动的长期发展。 一是改进政府政策政府政策。志愿服务致力于社会公益事业，对于其保障，政府责无旁贷。我国志愿服务立法规定了政府在对志愿者权益保障方面的责任和作用：将志愿服务纳入社会发展规划中；政府财政支持例如通过立法鼓励社会捐助规定企业必须向政府交纳所得税或捐款慈善机构；表彰和奖励优秀志愿者组织和志愿者；鼓励有关单位在招收公务员、招生、招工时，优先录用优秀志愿者等。二是加大媒体宣传力度。新闻媒介给予无偿开展志愿服务的公益宣传，用以互
16、联网为主体的新兴媒体进行志愿服务的宣传。例如对优秀志愿者进行报道表彰，宣扬志愿服务的公益性，鼓励民众积极参与志愿服务。三是建立审计监督机构，风险管理与内部控制并存。对志愿服务活动经费的筹集、使用和管理应当公开同时制定严格程序，将必要流程公布在网上或媒体，以便捐助者、志愿者和相关管理人员检查监督。志愿服务活动经费不得被任何单位个人侵占、挪用、私分。相关政府部门应对志愿服务组织的规章程序进行监督，防止其出现违法违纪的现象，以保证其合法性。四是完善志愿者致害责任保险制度。志愿者、志愿组织和志愿服务对象三方权益的保障应同时由社会承担；是故意则由志愿者承担责任，同时志愿者组织承担连带责任；是过失则由志愿
17、者组织承担责任。但故意和过失很难区分，这势必会导致受害方难以及时获得救助，同时挫伤志愿者服务的积极性。为防范志愿者在服务过程中的风险，需要向志愿者提供致害责任险，以解决后顾之忧。致害责任险是当被保险人（志愿者）对第三者应负损害赔偿责任时，由保险人承担其赔偿责任。致害责任保险虽能较全面的保障志愿活动中各方的权益，但仍需完善与其相对应的其他保险制度。比如政府应建立相应的公益保险金，为其提供经济保障，费用由社会承担；其次建立培训制度以提高志愿者的服务素质与法律素质，最大限度的减少在志愿服务中发生的致害行为。 2014 年第二届青年奥林匹克运动会将在我国南京举办，届时赛事志愿者将会为青奥会重要组成部分，志愿者权益保障的问题也会随之而来。在全国范围内对志愿服务统一立法的时机已经成熟，我们应加强对志愿服务理论实践的研究，借鉴他国有益经验，以此推动我国志愿服务制度的发展。相信随着法律法规的制定和完善，我国志愿服务必将迎来一个新的春天。7 叶松竹梅 发达国家志愿者服务的立法研究 法制与社会 2008.05（中）P259。7
