1、我国商品包装物回收的制度完善摘 要 商品包装物产生的垃圾问题，基本上无法完全由市场机制加以解决，国家有必要以法律手段管制垃圾问题，减少包装物产生的垃圾，加强包装物的回收利用。我国关于商品包装物回收已经有较为明确的法律法规规定，已经明确了包装资源应当进行回收利用的法律要求，也明确了生产者责任延伸至回收环节，构建以生产者为主的责任延伸制度。为落实法律规定的包装资源回收要求，有必要完善立法，通过政府的有效管制措施，延伸政府管理，应通过征收包装物回收处理费的方式，避免商品过度包装，加强商品包装物的全面回收。 关键词 商品包装物 回收 制度 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-
2、0592（2013）07-182-02 随着我国经济快速发展，商品包装物已成为生活垃圾的重要来源，每年我国产生 2 亿吨生活垃圾，其中 4000 万吨生活垃圾都是各类包装物，包装物占城市生活垃圾比重更达 1/3。商品包装物产生的垃圾问题，基本上无法完全由市场机制加以解决；换言之，发生了经济学上所谓市场失灵之现象。失灵原因最主要在于无法严格依据商品包装物所产生的“垃圾量” ，来订定其所应支付之“清理价格” 。城市生活垃圾处理费，仅能约略地、概括而划一地收取，征收方式上主要有按户收取或按用水量收取，如重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法规定，城市生活垃圾处置费居民按户计征，深圳、长沙、江门等城市施
3、行“水消费量折算系数法” ，按水消费量数折算其产生的生活垃圾量，委托供水部门与自来水收费一并收取。上述通行的做法都没解决如商品包装物等垃圾产生量与垃圾处理的关系，使垃圾处理的收费不能形成市场行为，以致垃圾处理存在市场失灵情形；再加上商品包装物的生产和使用中，市场监管主体的执法力度不够，行业缺乏自律，造成国家有必要以法律手段管制商品包装物问题，减少包装物产生的垃圾，加强包装物的回收利用。 一、我国商品包装物回收的法规现状 我国关于商品包装物回收已经有较为明确的法律法规规定， 固体废弃物污染环境防治法第十八条规定，生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该
4、产品和包装物进行回收。 清洁生产促进法第二十条规定，产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。 循环经济促进法第十五条规定，生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其它组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。对列入强制回收名
5、录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其它组织。强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。从上述规定中，已经明确了包装资源应当进行回收利用的法律要求，也明确了生产者责任延伸至回收环节，构建以生产者为主的责任延伸制度。 由上可知，当前我国商品包装物回收相关法律法规所形成的法制架构，可谓系建立商品包装物回收体系的基础。而关于商品包装物回收政策的推动，在行政上所采用之管理与规制方式，基本上以防止过度包装造成环境污染为目的。不容讳言，资源回收本身即系废防止过度包装造成环境污染之一种，但不可认为资源回收政策即当然全面性的
6、将防止过度包装造成环境污染目标包括在内。如果仅以商品包装物的企业作为包装资源管理之单一对象和主体，可能造成回收实践中的困难而而产生弊端，譬如回收成本过高、产生更大污染等。同时，由于法律规定的原则性导致我国包装物回收政策执行手段不足，其中关于“强制回收名录”的禁制措施部分，由于其为纯粹的强制性管制手段，且目前法律法规中，除经国务院批准，2010 年国家发展改革委会同环境保护部、工业和信息化部下发的废弃电器电子产品处理目录（第一批） 外，国内还没有制定和发布强制性包装物的目录，也没有对如何确定“强制回收名录”制定法规、规章或规范性文件进行配合，该项措施在包装物回收实践中仍系处“备而不用”的状态。更
7、为关键的是，以何种方式进行强制回收，回收体系应如何建立，回收应通过何种行政措施保障等关键问题没有明确的法律法规规定，如果仅凭生产者个体责任的延伸，由于回收体系的投入消耗巨大，单个的生产者不愿意，也很难有能力建立自身的回收网络和体系，市场失灵的情况就难以避免。因此，为落实法律规定的包装资源回收要求，有必要完善立法，研究用何种行政措施推进包装资源回收，从而制定细致完备、具有较强操作性的的法律法规制度体系。 二、商品包装物回收的政府管理 在商品包装物处理的问题上，依据循环型社会的理念，国家应当建立包装物资源回收制度。在这个制度里，最为关键的环节应当是由谁来承担回收责任的问题。在循环经济法律制度中，政
8、府的宏观职能主要是通过诱致性措施鼓励各类社会主体主动开展资源循环利用活动。诱致性制度包括规划制度、财税制度、专项基金制度、信贷制度、价格制度、政府采购制度、产品的示范和推广制度等。我国目前立法设计上，按照污染者付费原则，通过“扩大生产者责任” （EPR）的理论，回收责任应该由生产者负责，由生产者负回收责任，并直接承担回收任务；但是在这种主要靠市场选择的制度安排中，除了概括授权行政机关明确回收目录外，并没有关于回收的实质政府管制内容。诸如虚报回收量与回收率，行政管理机关难以确实稽核。回收渠道不健全，回收点并不普遍，且对于消费者将废弃物资源送回回收点的经济诱因不足。同一种废弃物资源的回收，由不同的
9、生产者分别承担，各自为政的结果往往造成回收工作重迭。从国家的立场来看，避免或排除各种“问题” ，无疑是政府介入、干预的基本前提。在此情况下，国家介入包装物回收，整合各种类型的包装物回收渠道，实现有效回收是当然选择。但是，由于法制上的设计是由生产者承担此回收任务，国家的单一的目录管制措施难以有效实现包装物回收的目的，因此，有必要通过立法，重新设计包装物回收的责任承担及监督管理模式，逐渐由国家承担回收任务，制定统一的政府回收商品包装物制度，完善包装物回收体系。 依据我国宪法第二十六条，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害的规定。由国家加强包装物回收管理，并不违反宪法的规定，而且是宪
10、法对政府环境保护的责任要求。同时，结合污染者付费原则，政府承担包装物的回收任务也应尽可能依循这些原则来建构资源回收制度，在推动商品包装物减量方面，企业社会和政府三方所扮演的角色既紧密联系，又各有侧重。为实现负担公平。令生产者以缴交回收清除处理费的作法，也未悖离污染者付费原则。适当而有效的资源回收制度，除了能够循环利用废弃物资源外，更进一步的，还能够产生抑制商品过度包装的功能。引导生产者自动自发地基于成本因素考虑，减少包装物的产生，质言之，通过政府的有效管制措施，延伸政府管理，将回收之最终责任归给生产者，这即是污染者付费原则的具体落实。 三、完善我国商品包装物回收的建议 为全面、有效的促进商品包
11、装物减量，正确的包装物管理政策，应是在加强包装物回收的同时，促进包装物的源头减量。因此，应通过征收包装物回收处理费的方式，避免商品过度包装，加强包装物的全面回收。 一是建立包装物回收处理费制度。利用经济性手法，促进包装物减量与回收。包装回收处理费在环境经济中属于“资源补偿类收费” 。资源补偿类收费是对资源使用所产生的环境负担所为之收费，系对某种产品在制造、消费或清理过程中所生污染加以课费而反映至其价格之手法，藉由这种费用的征收，使得对环境造成危害的产品或物质，与其它相对环境较为无害的产品或物质产生价格上的差异，而诱使生产这和使用者考虑自身经济利益而采取有利于环境保护的行为选择，故资源补偿类收费
12、之特征在于其能够针对各种不同产品的特性而定出差别费率。根据我国现有法律分析得知，我国包装物回收处理费应单独向使用各种包装物的产品生产者征收，其定性应属于行政事业性收费，是国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其它组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。通过公权力征收，纳入封闭的财政循环系统，专项用以包装物回收，不得用于一般财政需要。经济性手段应能够使社会经济活动中按照经济理性进行包装物种类的筛选，进而达成国家对包装物有效回收之目的。包装物回收处理费不仅具有引导回收功能，也具
13、有通过对商品包装物征收回收费与否和确定收费率高低鼓励或抑制使用特定包装物，以有效达成包装物减量的终极目标。因此，当政府为环境保护需要，要提升某种包装物及材质的使用率，降低甚至抑制某种包装物及材质的使用率时，或当某种材质对环境污染程度较高且不适于回收再利用时，均可采取较高费率的策略；相反，对有利于环境保护且易于回收再利用者，则通过费率政策予以正面引导。 二是注意包装物生产者与使用者的信赖利益保护。如将来收取包装物回收处理费，依法加重相关业者的负担时，应给予一定的过渡期，减少制度变更对相关从业者形成的负担和遭受的损失。原则上，由于包装物制度属于抽象行政行为，并无损失补偿问题，但若制度的变更未赋予行
14、政相对人相当过渡期间以调整其营业行为，造成之前信赖状态的不当破坏，按照行政法之“比例原则” ，应认为这种新的规制措施不合比例，基于对信赖利益的维护，应注意设置制度实施的必要过渡期。 三是加强包装物处理的公众参与机制。包装物回收政策问题的涉及面广泛，包括产品原料、制造、贩卖、使用、回收、处理、再使用、再利用等各阶段，其所涉及的相关利害关系人，除行政决策者外，还包括生产者、回收者与一般民众。基于不同的立场，相关决策形成共识非常不易。同时，由于包装物回收费率确定的影响广泛性、科学性、专业性，包装物回收物管理并非单纯的制度建设，更必须将社会公众参与纳入其中，建立公众参与决策制度，实现透明决策，确保包装
15、物回收费率确定的公正、公开、公平，增强公众对政策的接受度。在政策执行中，应加强社会公众的环保教育，完善相关政策与执行评估的公众参与，促进生产者、使用者与回收者的配合，方能使制度得到有效执行。 环境是最大的“公共财富” ，也是最大的“公共产品” 。包装物回收制度的完善，弥补市场机能不足，制定健全的法规体系并有效执行，创造一个利于正常市场经济活动可持续发展的客观环境。促进我国包装物回收法制由生产者自行承担的法制形式转变为政府管理的法制形式，通过向征收商品包装物回收处理费，实现政府对包装物的统一回收管理。 注释： 吕庆华.商品过度包装的危害及其防治.当代财经.2006（2）. 董溯战.循环经济法中的政府责任研究基于自然资本安全的视角.中州学刊.2009（5）. 向立力.商品包装物减量立法中的制度创新.上海人大.2012（12）.
