1、以原告资格为视角的公益诉讼制度构建摘 要 伴随着社会公共领域的延伸和社会公共事务的增长，在我国传统的诉讼模式下，对公共利益保护的缺失显得日益显著。然而受制于传统诉讼模式和诉讼观念的限制，公益诉讼制度在我国法律体系中尚不完善，在学术界领域也争论不一。在这一背景下，本文着重于研究公益诉讼中的原告资格问题，以期促进公益诉讼制度在我国的构建。 关键词 公益诉讼 原告资格 诉权 作者简介：郭宸光，杭州市萧山区人民法院书记员，西南政法大学；李芳，杭州市萧山区人民法院书记员，浙江理工大学。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）03-056-02 探究公益诉讼的原告资
2、格问题不仅是研究公益诉讼理论的必要课题，也是法律实务中公益诉讼程序得以展开的必经之路。 一、公益诉讼概述 我国现行法律并未明确界定公益诉讼的内涵，因此对于公益诉讼的概念问题，学界还存有争论。在此问题上，理论界的一般观点是公益诉讼是指一定范围的公民和组织依据法律法规的授权，对违反法律、侵害国家利益和社会公共利益的行为提起的诉讼。其认为公益诉讼的原告包括国家机关、社会团体以及公民个人。然而部分学者认为公益诉讼中的原告只限于国家机关，将社会团体或者个人排除于公益诉讼的原告之列。二者的主要矛盾在于是否承认公益诉权的普遍性和多样性。本文所持的观点即在于支持公益诉权的扩大化理解，扩展公益诉讼中的原告资格。
3、 公益诉讼的产生是相对于传统的私益诉讼而言的，它作为一种特殊的诉讼模式，在原告资格审查、利害关系、客体认定、诉讼影响等方面与传统的诉讼方式存有以下区别：（1）起诉主体的广泛性。公益诉讼案件的原告并不局限于具体的合法权益或财产受到损害的特定人，对国家或者不特定人的合法权益构成损害或具有损害的潜在性可能，任何组织和个人都有权代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。 （2）利害关系的不特定性。在公益诉讼中，违法行为侵犯的对象是公共利益，对于普通民众往往只有不利影响，而无直接利益上的损失。因此公益诉讼中对于原告与所起诉案件之间的利害关系认定不应局限于直接利害关系，而应做扩大化解释。 （3）客体认
4、定的特殊性。公益诉讼的客体为公共利益，公共利益是一模糊概念，具有时代性、扩展性，不应对其做狭义的限制性认定。 （4）诉讼影响的广泛性和深远性。公益诉讼的诉旨既可以是针对违法行为已经造成的损害结果，也可以是尚未造成现实损害但存在损害发生的可能。 二、从利害关系角度分析公益诉讼中原告资格扩大化理解之合理性 阐明公益诉讼中诉讼主体与诉讼标的之间的利害关系为断定公益诉讼存在与否的重要环节。当事人之间不存在利害关系，则不能产生合法的原告，没有合法的原告，公益诉讼就无法展开。利害关系的认定决定了原告资格的认定，这从本质上是一种法律上的关联度的认定，而表明这种关联度的基础是什么，学界有着不同的观点，列如“合
5、法权益说”“权利说” “利益说” 。笔者认同“利益说” 。 关于“权益说” ，虽然在中国人民共和国消费者权益保护法 中国人民共和国未成年人保护法中权益这个概念经常出现，但权益本身并不是一个独立概念，一般的法学文献都将权益分解为“权利和利益”或者认为权益是“因权力而享有的利益” ，这使得权益的性质必须依托于权利和利益方可定义，而不能成为独立的规范的法学概念。 关于“权利说”和“利益说” ，权利和义务共同构成法律调整的核心内容，而利益作为客体对主体的满足，是法律调整的对象。从其二者的相互关系来看，利益是权利的落脚点，权利是被法律确认的利益，利益是实质内容，权利是形式载体。同时还应看到，利害关系是一
6、种动态的利益关系。处于静止状态的利益不会产生利害关系。只有当主体的利益因被损害而寻求救济时，才会产生利害关系。因此，所谓利害关系便可理解为是法律所调整的关于主体之间利益被侵害而寻求救济所产生的关系。 我国传统诉讼理论认为，诉讼主体一般与诉讼标的之间应存在直接的利害关系。但实际上在法律所保护的利益层面内，任何主体的合法利益如果遭受侵害，都可视为产生利害关系，也都有权因此而获得诉权。诉权的产生是是利益被侵害者救济自身利益的手段。对任何公民和团体组织而言，如果其自身利益收到损害，法律皆不可以任何理由剥夺其寻求法律救济的权利。 我们可以看到，在公益诉讼中对于利害关系的审查关系到原告资格的认定，也是关系
7、到公益诉讼是否得以展开的关键。通过对国外公益诉讼发展的研究我们也可以认识到，扩大原告诉权范围是公益诉讼发展完善的必要前提，公益诉讼的发展是原告诉权扩展的必然结果，二者不可分割。 三、我国关于公益诉讼的现行立法 （一）实体法层面的公益诉讼制度规定 我国是成文法国家，公益诉讼在我国并非是无源之水无本之木。事实上不管在宪法还是在单行法、实体法还是程序法领域中公益诉讼都有迹可循。 中华人民共和国宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 ”第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民
8、所有。 ”第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。 ”消费者权益保护法第三十二条规定：“消费者协会履行下列职能：就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼。 （二）诉讼法层面的公益诉讼相关规定 2012 年 8 月新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”该法条从立法层面正式将公益诉讼这一概念引入民事诉讼法中，对于我国公益诉讼制度的发展完善具有重要意义。该规定从一个侧面证明了，公益诉
9、讼的产生并不以直接利害关系的存在为前提，因为单就民事领域，法律规定的机关和有关组织并不必然比公民存在更直接的利害关系。 但是该法条仍然具有局限性， “法律规定的机关和有关组织“这一表述也有一定的模糊性。正如全国人大常委会法工委的说法：“哪些组织适宜提起民事公益诉讼，可以在制定法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。 ”因此，对这一法条的理解和应用，仍在实践领域期待着我们更全面的施行和更深入的探究。 更为遗憾的是公民个人依旧被排除在提起公益诉讼的主体之外，这一规定或许是出于对公民的诉讼能力的怀疑，或许是为防止滥诉情况的发生，但这一限制无疑给广大公民的公益诉讼之路设立了一道难以跨越的障碍
10、。以案例为例：南京东南大学教师诉南京市规划局要求制止中山陵管理局在紫金山山顶建立观景台一案，法院曾以”法无明文规定“为由判决原告败诉。在新民诉法第五十五条规定出台后，个人仍面临之前的“有人可诉、无法可依”的现实。因此，有关公益诉讼原告资格问题的探索仍任重道远，公益诉讼原告资格的扩展仍有很大空间。 四、以原告资格审查为基点的公益诉讼构建建议 （一）提起公益诉讼的原告类别问题 1.公民个人 公民个人提起公益诉讼分为两种情况：一是私人利益和公共利益混合的公益诉讼，即公民在民事诉讼中既提出了保护个人利益的请求，同时又提出了保护公共利益的请求。例如杨艳辉状告南方航空公司、民惠公司客运合同纠纷一案中，杨艳
11、辉的诉讼请求包括赔偿损失和航空公司出售机票应用中文标明机场两项诉讼请求，其第二项诉讼请求带有公共利益的性质，故应当属于公益诉讼的范围。二是纯粹的公益诉讼，即公民提起诉讼的直接目的不是为了私益，而是为了公益。如 2005 年松花江水污染之后，北京大学的 6 名师生向法院提起环境公益诉讼。 在以后的司法实践中应当允许公民个人提起该类诉讼，但是第二类公益诉讼的类型应当仅限于确认之诉，不包括给付之诉。有直接利害关系的主体之后可以根据确认之诉单独向法院提起给付之诉。 以个人名义提起公益诉讼的方式目前并没有得到新的民诉法的认可，但法无禁止即可为，考虑到公民和团体在民事领域具备同等的主体地位，因此在个人提起
12、私人利益和公共利益混合的公益诉讼时，法院可以考虑扩大其审查范围。 2.机关组织 新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”因此，机关、组织、团体作为当然的公益诉讼主体，已经得到了法律的认可。 公民提起公益诉讼虽然有直接、快速的优点，但是由于个人力量的局限，无法与强大的被告对抗，特别是在比如产品质量、垄断、环境污染等一些专业性很强的诉讼领域，仅仅凭借个人的力量是无法收集足够的证据来起诉的，基于诉讼信托理论，赋予公益团体如消费者保护协会、环境保护协会或工会等团体以诉权，就成为一种制度选择。当然
13、能够获得诉讼主体资格的公益团体应当限于那些法律明确授予诉讼实施权利的相关团体，如消费者保护协会、中华环保联合会等正规组织，而且这些公益团体是与案涉的公共利益相对应的团体，因为只有对应的公益团体才有相应的能力来收集证据，才有资格享受胜诉利益。同时，公益团体作为原告也只能提起确认之诉，有直接利害关系的主体可以根据法院的确认判决单独向法院提起给付之诉。 3.公民和公益团体作为共同原告 公民和公益团体可以作为共同原告提起公益诉讼。这里需要说明的是，在该类公益诉讼类型的“公民” ，笔者认为仅仅限于是与案涉的公共利益有直接利害关系的公民，因为仅仅是间接利害关系的公民的地位和功能与公益团体是完全一致的，其也
14、不能提起给付之诉，没有必要与公益团体一起作为原告。 （二）防止滥诉的制度保障 如前所述，公益诉讼的原告扩展到与公共利益没有直接利害关系的公民和公益团体，这有可能因为各种因素而导致滥诉的结果，故有必要设立防止滥诉的程序。 一是对公益诉讼的类型进行限制。这个其实在前文中也已提及，即与公共利益没有直接关系的公民和公益团体提起公益诉讼时只能提起确认之诉，不能提起给付之诉。没有了经济利益的纠缠，就能在很大程度上保证这些原告提起诉讼的目的就是为了公共利益，同时也可以减少滥诉的可能性。 二是可以参照美国在环境公益诉讼方面确立“一事不二诉”原则的做法，延伸传统民事诉讼理论中的“一事不再理“原则。我国可以规定公
15、民个人或者公益社团已经向有关法院提起公益诉讼的，其它公民个人、公益社团不得就同一案以同一案由、同一法律关系提起诉讼，但是有新的侵害行为出现的除外。 综上所述，在公益诉讼领域，以原告资格为出发点，实现理论创新、制度改革，由此开展一系列的公益诉讼构建举措，既是对世界各国公益诉讼发展的有益借鉴，也是发展我国公益诉讼事业的必经之路。同时我们也相信，诉讼的核心在于诉益，诉益的实现围绕诉权，无论是公益诉讼还是传统私益诉讼，充分保证原告诉权行使，都是诉讼得以开展、诉益得以实现的必要和重要内容。 参考文献： 1颜运球.公益诉讼理论研究.北京：人民检察出版社.2002. 2郑春燕.论民众诉权.法学.2001. 3韩大远.新型诉讼经济公益诉讼的理论与实践.北京：法律出版社.1999. 4武章生.论民事诉讼制度的构建.中国法制出版社.2003. 5路国连.论行政公益诉讼由南京紫金山观景台一案引发的思考.当代法学.2002. 6杨名.预防共同利益之滥用.小康.2005.
