1、转型经济下的地方政府债务研究：一个综述【摘要】本文通过在转型经济背景下对地方政府债务成因、影响、管控相关理论分析和经验研究的梳理，总结了正处于分权化改革当中的转型国家地方政府债务问题，并落脚到转型经济下的中国地方政府债务问题。 【关键词】转型经济，地方政府债务 一、引言 2008 年全球金融危机之后，中国地方融资平台的空前繁荣，成功推动了中国经济的快速复苏，但也产生了亟待解决的新问题。为了应对金融危机，中央在 2009 年、2010 年连续两年每年代发 2000 亿元地方债，尽管这只占地方融资需求很小的一部分，但已经打破了中央对地方政府举债保持了 16 年的禁令。2011 年审计署首次披露我国
2、地方政府债务达10 亿元，这一债务总额占 2010 年 GDP 的 1/4，超过当年全国财政收入。 如何尽量保证地方政府在税收以外有充足的债务资金以保证地方公共支出的需要，同时又对地方政府潜在的过度支出倾向进行合理的限制，是各国地方政府财政实践和理论研究的基本问题。 二、转型经济下的地方政府债务问题研究 在转型经济中推动地方政府债务融资的可持续发展，不仅需要考虑财政管理的技术性因素，包括对宏观经济的把握，健全的法律法规，对地方政府运用复杂金融衍生工具的限制，会计、审计和财务信息披露规范和标准的引入，专业的财政制度和指标体系的建设等；更重要的是那些影响地方债务融资发展的“软”因素政策制定者、财务
3、管理者、投资者和普通居民等对于地方政府债务问题所持的态度（Bietenhader and Bergmann，2010） 。 国内学者关于地方政府性债务问题的研究相对较晚，这种情况的出现也与中国政府性债务在转轨进程中的演变密切相关。总体而言，中国政府债务的演进过程以 1994 年分税制财税体制改革为分水岭可划分成两个阶段： 第一个阶段是将政府性债务等同于公债也等同与国债的阶段，这一阶段并无地方政府性债务的概念，这一界定是与中国传统计划经济体制相适应的，在当时特定的经济体制下，地方财政仅是中央财政的附属物而并无太多自主权由于不允许地方政府发行债券，因而也就没有地方政府性债务一说。 第二个阶段是将政
4、府债务区分为国债与地方债务的阶段，在 1994 年中国进行了分税制改革，在这以后地方政府债务和中央政府债务区分开来，正因为这样的原因导致了目前中国地方政府债务风险的研究主要开始于 1994 年分税制的改革。 三、转型经济下中国的地方政府债务问题研究 （一）地方政府债务的界定、分类及动态结构。 与很多发达国家不同，对于中国而言，地方政府债务问题首先在法律上就有界定不足和尚待完善的地方。目前国内现行的针对地方政府负债的法律法规包括预算法 、 担保法以及中国人民银行发布的贷款通则等，总体而言各项规定对于条例解读和现实实践留下了一定空间。 在现实当中，地方政府负债一直存在。在 2005 年之前，地方政
5、府债务主要是由财政收支存在缺口而被动形成的，或有负债规模逐渐超过直接负债（刘尚希、赵全厚，2002） ，债务规模庞大且结构分散（刘尚希、孟春，2006） 。地方政府债务出现了一些新变化：一是地方债务规模急剧增大；二是地方债务的形成开始由被动的负债开支转为主动的债务融资，由维系行政支出转变为城市建设和基础设施投资为主；三是地方债务关系更为复杂，由地方政府与其债权人的双边关系变为“地方政府政府融资平台银行和资本市场等”的间接融资关系（时红秀，2010） 。这一阶段地方债务迅速积累主要归因于地方政府融资平台的飞速扩张。 （二）地方政府融资平台发展、作用及其风险。 在 2008 年之后，我国为应对国际
6、金融危机而实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，在这一大环境下，融资平台的发展出现了一些新的变化，主要表现在： 一是同一级地方政府下属的平台公司数目迅速增加； 二是区县级政府的平台公司数目超过省级和地级，开始占较大比重；三是在银政关系中，政府平台变为主动、上风的一方（魏加宁，2010） 。 时红秀（2010）认为，对于中国更加需要考虑的是地方融资平台债务积累引发的宏观层面的风险，这些风险可能包括：中央政府的宏观调控政策空间受到挤压；我国调整产业结构、转变发展方式的发展战略落实难度加大；深化国企改革的步伐受到牵制等。 （三）政策建议。针对中国地方债务问题的现状，结合中国目前的经济体制特征，各方
7、研究分别从短期和长期两个方面进行了一些政策建议讨论。短期的政策建议着力于规范地方融资行为，抑制地方债务的过度增长，降低地方政府债务的累积风险。对于地方政府投融资平台要重点进行规范，包括做实资本金、限制负债率、健全治理结构、培训平台高管等（贾康，2010） 。在短期治理中，亦有一些问题值得注意。 一是政策得当。 总体上讲地方政府融资平台的基础设施项目对商业银行是有吸引力的，管理得当的情况下能够使得政、民、银、企多方共赢，商业利益和社会责任实现统一。 二是调控力度。 地方融资平台的大量新项目已经启动，如果政策调控不当使得这些项目资金链断裂，很容易产生一批“烂尾工程” ，引发不良贷款的激增。 对于如何完善财政体制，刘尚希（2009）提出了实行“辖区财政”的建议，也即让每一级政府建立其辖区范围内各级财政平衡的责任目标，实现各级财政财力与事权的匹配。 参考文献： 1崔治文，刘丽，周世香.地方政府债务风险的形成机理与规避J.会计之友， 2012，3. 2傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给J.经济研究， 2010，8. 3刘尚希，赵全厚.政府债务：风险状况的初步分析J.管理世界2002，5.
