1、总规层面的土地储备规划编制思考摘要：总规层面的土地储备规划是全市土地储备工作开展的纲领性文件，对于引领全市土地储备工作开展和指导下层次储备规划编制具有全局性的作用。本文在对广州两轮总规层面土地储备规划对比分析的基础上，对其定位、作用、特点和主要内容进行了初步的探索，以期为总规层面土地储备规划编制提供参考。 关键词：总规层面 土地储备规划 编制 中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号： 1 前言 土地储备工作对于城市政府引导城市发展、促进规划实施、加强房地产市场调控、促进土地资源合理高效利用具有十分重要的作用。自2001 年国务院颁布关于加强国有土地资产管理的通知 （国发200115
2、号）要求“用地试行收购储备制度”起，土地储备工作在全国各地迅速展开。部分城市更开始编制土地储备规划，以指导土地储备工作的开展。广州是土地储备规划编制工作开展最早的城市之一，并对其进行了长期有益的探索。从广州近十年的编制实践看，土地储备规划应该构建起与城市规划相衔接的规划体系。其中，总规层面的土地储备规划是全市土地储备工作开展的纲领性文件，对于从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次储备规划编制具有全局性的作用。 2 相关研究综述 由于国内土地储备及其规划工作开展相对较晚，对其规划的理论研究并不多。现有的研究主要集中于结合具体城市编制实践，对土地储备的概念、定位、范畴、目的、原则、思路与
3、技术路线等进行探讨。这些研究对土地储备规划编制实践进行了很好的总结，但具体城市实证研究多集中于中微观层面的土地储备规划，对宏观的总规层面土地储备规划的研究甚少。 3 广州总规层面的土地储备规划编制概况 2004 年至今，广州共编制了两轮总规层面的土地储备规划，分别为2004 年的广州市经营性土地储备规划（2005-2010） （以下简称“04版土储总规” ）和 2012 年的广州市土地储备规划（2011-2020） （以下简称“12 版土储总规” ） 。04 版土储总规是国内首个全市层面的土地储备规划，为总规层面土地储备规划编制进行了有益的探索；12 版土储总规是在 04 版土储总规的基础上，
4、结合新一轮城市总规编制要求，对与城市总规相衔接的土地储备规划编制进行的新的探索，其核心内容已纳入广州市城市总体规划（2011-2020） 。 4 广州两轮总规层面土地储备规划对比分析 4.1 在规划目的上，从“信息支持”到“行动纲领” 04 版土储总规的主要目的在于结合城市规划，为将来经营性土地储备工作提供有关可储备经营性土地的信息，以便将来再根据土地市场、土地储备政策等因素具体制订经营性土地储备实施计划。将来真正储备经营性土地只是规划确定的“可储备经营性土地”中的一部分。 12 版土储总规的主要目的在于确定全市土地实物储备的规模、功能结构和布局，制定全市空间的土地储备区划和指引，并进行经济测
5、算，真正从宏观层面指导全市土地储备工作的开展。该规划确定的储备规模即为规划期限内政府应该完成储备的规模。 04 版土储总规侧重于为土地储备提供信息支持，12 版土储总规则是土地储备工作开展的行动纲领。 4.2 在规划对象上，从“经营性土地”到“全部城市建设用地” 04 版土储总规的规划对象为经营性用地，限定为居住、行政办公、商业金融业、文化娱乐以及物流五类用地。上述五类用地中仍然包括了一部分公益性土地。 12 版土储总规的规划对象除包括居住、商服和工业（含仓储）等经营性用地外，还包括行政办公、文化设施、体育医疗、教育科研、市政设施、大型绿地等非经营性用地。 12 版土储总规规划对象比 04 版
6、土储总规更加广，除特殊用地和区域性交通用地外，基本涵盖了城市建设所需的用地类型。 4.3 在规划层次上，从“找地块”到“定空间” 04 版土储总规通过对城市总规土地利用现状及规划的对比分析，得出可储备经营性土地的规模、空间分布。规划的重点在于确定远期和近期可用于储备的经营性地块。 12 版土储总规根据城市总规确定的空间发展策略、空间结构、基本生态控制、产业发展与布局、综合交通规划等进行土地储备空间区划，并进一步确定土地储备的规模及其空间布局等。规划除需确定总体储备规模外，还需要在划定全市域空间储备区划的基础上，把规划总储备规模分解到各区（县） 。 04 版土储总规侧重于确定可储备的经营性地块，
7、12 版土储总规侧重于确定总体储备空间及规模的空间分布。 5 总结与思考 5.1 总规层面土地储备规划的定位及作用 总规层面的土地储备规划是土地储备规划体系中最顶层、最宏观的规划，其主要作用应该从整体层面引领全市土地储备工作的开展，指导下层次土地储备规划的编制。 5.2 总规层面土地储备规划的特点 为充分发挥总规层面土地储备规划的作用，其编制应重点体现以下几个特性： 5.2.1 宏观性 总规层面土地储备规划应从全市层面谋划一定时期内土地储备的规模、结构、空间布局、时序和资金安排，是全市土地储备工作开展的纲领性文件。 5.2.2 全面性 总规层面土地储备规划在规划对象及内容上应涵盖土地储备工作开
8、展所涉及的对象及所面临的问题。在规划对象上，应涵盖所有的城市建设用地类型，包括经营性土地和非经营性土地。在规划内容上，应包括土地储备的规模、结构、空间布局、时序和资金安排。 5.2.3 空间性 总规层面土地储备规划必须体现其对全市域空间储备策略的统一部署和具体计划，主要体现在空间储备区划和规模空间布局两个方面。储备区划是对全市域空间土地策略区域的划分，并进行分类指导；规模空间分布是把总体规模分解落实到各分区，以进一步指导各区土地储备及其规划编制工作的开展。 5.2.4 实施指导性 总规层面土地储备规划应充分体现其对土地储备工作的指导作用。因此，该规划不能停留在信息储备阶段，仅对土地储备工作提供
9、信息支撑；而是必须对完成实物储备的规模、空间、时序、资金等作出具体的规划安排。 5.3 总规层面土地储备规划的主要内容 根据总规层面土地储备规划的作用及特点要求，该规划的主要内容一般包括规模、空间、时序和经济测算四大方面。 5.3.1 储备规模 储备规划应该为实际完成实物储备的规模。该规模根据土地需求确定。为体现土地储备的提前性，发挥土地储备的调控作用，土地储备规模应大于实际需求规模。土地需求规模可通过建立需求规模与人口、经济发展目标等的数理模型进行预测，并和历史需求情况、储备资金安排、规划用地规模等进行校核。在确定土地储备规模后，需统筹考虑整体储备空间区划、历史需求情况、城市发展空间结构、土
10、地利用规划、重点发展区域等，把总体规模分解落实到各分区，确定各分区的土地储备规模。 5.3.2 储备区划 土地储备空间区划根据城市总规确定的城市空间发展策略、空间结构、基本生态控制、重点发展区域及综合交通规划等划定。根据 12 版土储总规的实践，可把全市空间划分为重点储备区、策略储备区、一般储备区和已完成储备区。重点储备区为城市副中心地区、新城区、重点产业功能区、交通枢纽地区等承载城市重要功能的地区；策略储备区为重点储备区外具有较高土地储备价值的地区，包括景观条件较好的“山边”和“水边”地区以及交通条件较好的高速公路出入口周边和轨道站点周边地区。重点储备区和策略储备区均不包含生态控制线范围内的
11、地域。一般储备区为除已完成储备区、重点储备区及策略储备区以外的地区。 5.3.3 储备时序 储备时序包括了规模及空间上的时序安排。储备规模时序应与总体储备规模目标相统一，且与资金安排相一致。既要提高政府土地储备和土地市场调控的能力，又要在可支配的土地储备资金下进行，年度储备规模宜逐年提高。储备时序空间安排应与城市总规确定的实施时序相一致，尤其需要落实近期重点建设项目，满足其用地需求。 5.3.4 经济测算 土地储备经济测算包括土地投入和产出的测算。总规层面土地储备规划是宏观性规划，涉及土地储备规模大、范围广，而且土地储备和出让之间存在着规模上的滞后性，很难进行过于详细的经济测算。该层次规划的土
12、地投入可分别计算各分区土地储备成本后再相加得出；土地产出可由各分区平均楼面地价乘于建设量算出各分区产出后再相加得出。 6 进一步工作展望 本文在对广州编制的两轮总规层面土地储备规划对比分析的基础上，对总规层面土地储备规划编制的定位、作用、特点及主要内容进行初步的探索。但由于对具体实践的认识有限，研究深度尚浅，且仍缺乏对总规层面土地储备规划编制技术方法等的研究。希望日后能结合更多的编制实践，进行更深入的研究，弥补现有研究的不足。 参考文献： 1刘保奎，冯长春，韩丹土地储备规划编制方法探析J中国房地产，2010（2）：48-51 2孟蒲伟，李宏，王连生土地储备规划的科学统筹与系统编制J国土资源情报，2010（3）：37-40 3赵成胜，黄贤金，陈志刚城市土地储备的相关理论问题研究J现代城市研究，2011（4）:59-62
