1、事业单位人事管理条例配套法规制定之路径依赖摘 要 事业单位人事管理条例的颁布实施，为事业单位工作人员的人事管理提供了法律依据和制度规范，但由于事业单位性质各异，制定配套的法规是应有之义。我国古代行政法在人事管理方面有着丰富的经验足资借鉴。因此，本文认为条例配套法规的制定离不开对我国古代行政法的借鉴和扬弃，而我国古代行政法为条例配套法规的制定也提供了应有的路径依赖。 关键词 古代 行政法 条例 基金项目：2015 年度河北省人力资源和社会保障研究课题事业单位人事管理条例的历史路径依赖研究（JRS-2015-0023） 。 作者简介：李清章，河北工程大学文学院，讲师，研究方向：中国古代法制史；张京
2、，河北省社会保险培训中心，研究方向：区域经济。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-148-03 事业单位人事管理条例 （以下简称条例 ）的颁布实施，为事业单位人事制度管理提供了法律依据和制度规范，也为事业单位改革提供了方向。但由于我国有各级各类事业单位 110 多万个，约有几百万领导人员，这些单位散布在科教文卫等公益事业中，在我国社会经济发展中发挥着重要的作用。自上世纪八十年代中期以来，事业单位的改革就成为我国干部人事制度改革的重要内容。但由于法规的不完善，这一改革的成效并不明显。2014 年条例的颁布施行为新一轮事业单位改革提供了依据。但
3、由于我国事业单位性质各异，且条例的一些规定过于原则，迫切需要制定一些配套的法规予以细化，以保障条例的施行。2015 年 6 月颁布的事业单位领导人员管理暂行规定既解决了事业单位领导人员管理“在一定程度上处于制度的真空或模糊地带”问题，也使条例配套法规的制定增加了紧迫性。习近平总书记说：“我们要学习和借鉴中国历史上治国理政的丰富经验” ，而且认为“治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。 ”这为条例配套法规的制定提供了历史的昭鉴。因此本文从中国古代行政法的角度，探讨下条例配套法规制定的路径依赖。 一、我国古代行政法对条例配套法规制定
4、的历史触发 尽管对我国是否存在真正意义上的行政法还有争议，但对在我国历史上存在行政法这一事实是无可置疑的。尤其是唐六典的制定，对唐代的官制设置进行了梳理和总结，为我国之后王朝所借鉴，甚而被认为是我国第一部行政法典。因此研究我国古代行政体制运行的经验，对制定条例的配套法规会有很大触发。笔者认为至少有以下几点足以给与借鉴： （一）重法：“朝廷兴治之源，法制休明为大” 条例的颁布施行无疑为依法进行事业单位改革打下了良好的基础，但因为条例制定的是总原则，表达的是目的和意图，所以还需要有相应的配套法规来填充，诚如杰斐逊所认为的“好的政府要依靠法律来起到稳定民心的作用” ，而古人也认为“朝廷兴治之源，法制
5、休明为大” ，配套法规的制定也将起到如此作用。从西周“礼法并用”开始，在我国古代政治中，法律就扮演了重要的角色，而且也形成了重视法律的传统。 “王者所以治天下，惟在法令” ，要求制定的法律，必须简洁明白，以便适用。 “夫圣王之法，欲其简约而明白，使人易避而难犯。 ”反对法律的频繁修改， “令命屡改，甚失治体。 ”士大夫认为亦法律是善治的良具 “读书不读律，致君尧舜终无术。 ”因此在制定条例配套法规时必须汲取历史上行政治理的智慧，按照立法法和条例的规定，制定出“休明”的配套法规，以保障法治精神的统一，也只有把条例的配套法规集中在统一的管理之下， 条例的精神的一致性才能得到保障，事业单位的改革才能
6、真正富有历史的内涵和时代的先进性。 （二）择官：“人主择宰辅，宰辅择长官，长官择寮佐，此至治之要，至简之术也” 条例的亮点之一就是岗位设置和人事聘用，尽管比较原则，但给配套法规制定留下空间。在这方面，我国政治之中有丰富的选官智慧，那就是“论德而定次，量能而授官” ，其功效就是“万物得其宜，事变得其应” ，能“使其人载其事而各得其所宜。 ”之后如何建立科学的官制，在历代王朝都有所表征，并形成了共识， “驭邦之大，莫大于建官。 ”进而注重层级负责，量才授职，依法选人 。 “人主择宰辅，宰辅择长官，长官择寮佐，此至治之要，至简之术也。 ”这种做法的益处就在于“责任长官，宽其资限，则责有所归也” 。古
7、代在选拔上也注重通过公开的形式，增加选官的透明性。如宋代为解决“吏匿员额，与选人为市”弊端，采纳权判吏部流内铨赵及建议，规定“阙至即?” 。 而且通过制度性的规定，保持行政体制的有序运行“擢授有资级，保任有常法，亦所以抑奔竞之途” 。这些历史的智慧在我们制定配套法规时是应该予以借鉴和升华的。 （三）考核：“百官考课，王政之大较” 条例对事业单位工作人员的考核也有原则规定，而且将考核结果作为调整事业单位工作人员岗位、工资以及续订聘用合同的依据，这既符合我国科学政绩考评体系建立的大势， “要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。 ”也是历史经验的总结。“百官考课，王政之大
8、较” ，我国历史上非常注重对官员的考核， “六条辨治，汉庭明黜陟之权；九等官人，唐室严弃取之法。 ”而且在我国历史上考核有着成熟的经验。 “有考功之司，明考课之令，下自簿尉，上至宰臣，皆岁计功过，较定优劣，故人思激厉，绩效著闻。 ”且“考试之法，大者缓，小者急，贵者舒而贱者促。 ”同时制定有专门的考核法规，如宋代的长定格 、 循资格 、 四时选条 ，所以有不同的考核规定，其目的是“对身负要职的令录与不负郡县主要责任的判司簿尉加以区别，勉励地方长吏任职” 。而且重视举官连带，共同负责，通过累其心的方式增加官员考核上的责任心。 “择举主于未用之先，责举主于已用之后，此古今之良法也。 ”对我国历史上
9、的官员考核研究也不难发现。古代考核的内容是简洁而明白的，内容是具体而微的，程序是层级负责的“以汉法况之，县课丞尉，郡课县，州课郡，公卿课群吏。县之课丞尉也，令长于秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集薄。丞尉以下，岁诣郡课校，其功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后” 。可以说古代考核的办法为事业单位工作人员的考核提供了有益的借鉴。 （四）监察：“按察百司” ， “各相统辖” 条例对事业单位法律责任也有原则的规定，但是对如何监察缺少可掌控的规定。如何调动事业单位的活力，没有一定的监察督导是不实际的。这就需要在配套法规制定中，要注重借鉴我国古代的“督责之术” 。所以如此就是通过督责监
10、察“使群臣各尽其能。 ”而且如果没有督责“虽贤人不能以为治” ，可见督责监察的作用所在。宋代的监察制度所以为后人乐道，就是因为集前代监察督导之大成。 “祖宗以来，内则台省按察百司，外则州县、监司各相统辖，上下相维，万世不易之法。 ”而且“行政监督是贯穿于朝廷决策、出令、执行的整个过程之中的” 。官员权利的救济也是监察完善的体现， 条例也规定了相应的原则规定，但似乎过于笼统，在这方面也有历史可资借鉴。唐代唐令拾遗就规定“诸词诉皆从下始，先由本司、本贯，或路远踬碍者，随近官司决断之。”再以回避而言， 条例规定的回避制度也需要完善，也有细化的空间，这在我国古代有详细的回避规定，宋代在监察官员任用、履
11、职上，对监察官员任用施行宰执回避制度， “宰执不得荐举台谏官。 ”原因就在于“以朝廷设谏官、御史为人主耳目，正欲监察大臣之私。 ”而且也是历史的经验， “唐制，御史属官皆大夫、中丞自举。及本朝旧法，亦皆丞、杂及两制举人。盖以人主耳目之官，不欲令执政用其私人，以防壅蔽。 ”所以在条例配套法规制定的过程中，一定要强化监察的作用，并有具体可操作的规定，以保证事业单位在我国政治社会经济发展中发挥更加积极的作用。 二、我国古代行政法对条例配套法规制定的路径依赖 我国古代的行政法对条例配套法规的制定的触发，也对条例配套法规的制定明晰了路径依赖。笔者认为通过这种历史路径的依赖选择，我国条例配套法规的制定一定
12、会使事业单位改革渐入佳境。 （一） “立法以尽事”原则 条例配套法规的制定是为了保证条例的有效实施，是根据事业单位的多样性特点而采取的有效措施之一。当前我国处在“四个全面”的实现过程中，法律在我国社会中的作用愈为重要，必须明确制定相应的配套法规的目的何在，而且制定配套法规时应当注意“立法的目的在于适用，而不是束之高阁。 ”这也符合我国传统政治中的“立法以尽事”原则， “法出于道，人能体道，则立法足以尽事。立法而不足以尽事，非事不可以立法也，盖立法者未善耳。 ”这可以说是立法的经验之谈。因此制定条例配套法规必须结合事业单位的特点所在，而增加配套法规制定的实用性。 （二） “情法相得”原则 条例的
13、配套法规制定关涉事业单位人事制度的改革，必须注意法规制定的情与法的关系。中国传统政治中，非常注意“礼”对法的引导意义，而“缘人情而制礼，依人性而作仪”增加了礼的现实性。因此在我国古代法律制定中特别注重法律的“理” ，即“情法相得”原则，注意法律适用的人文关怀，以及法律执行的法情比例。古代所以“刑不上不大夫” ，是因为犯法的人“虽其人无可矜，所重者，污辱衣冠耳。 ”培养的是官员的廉耻感，体现了对士大夫尊严的维护。而且反对法规制定中“踵袭前代陈迹，不究其实，与经舛戾，与古不合，官与职不相准”的现象，强调法规的一致性和统一性。对法规制定中存在的“情重法轻”和“情轻法重者”的情形，允许奏请解决。尽管这
14、里面也存在可资争议的地方，但里面闪耀的智慧却是不可忽视的，我们必须在继承中予以积极的吸收。因为“当法律尽可能精确和稳定时，它就能最好地为社会服务” ，这也是条例配套法规制定所应追求的终极目的。 （三） “事为之制，曲为之防”原则 条例配套法规的制定就是对事业单位的深化改革从制度上予以指导。法律的制定不仅仅是惩处，更重要的是防范， “王者必因前王之礼，顺时施宜，有所损益。周监于二代，礼文尤具，事为之制，曲为之防。 ”这里面所强调的是制度的制定和完善，而随着传统政治的发展，到北宋，宋太宗将之调整为“事为之防，曲为之制” ， “防” 、 “制”顺序的调整反映在行政法制定上，就是防范第一，惩处第二。
15、“充分体现了北宋的治国理念” ，这一原则为之后王朝所继承，而这也是中国传统法律的要义所在。对于在官制中存在的“阙多而不调者众”情形，采取“督典领之官，岁终取吏部退难有无、多寡，为之课而赏罚”办法，有针对性地防范解决，以保证健康的行政运行状态。这种防范式立法的做法也符合现代法律要义， “无论什么样的信条占统治地位，对普通人来说总有危险存在。其原因在于这样一个事实，即所有的权力都是可以被滥用或误用的。 ”因此只有通过预防式立法的方法，树立起法律的权威，必将对事业单位中存在的权力滥用现象起到有效的遏制作用。因此条例配套法规的制定，必须顺势而为，有为为之，所规约的的内容必须具有前瞻性，防患于未然。 事
16、业单位作为我国公益服务特别是专业性公益服务职能的主要承担者，是公共机构或公共部门的重要组成部分。 条例及配套法规的制定必将使其公共服务职能的作用发挥的更加充分，而多年来困扰事业单位的多重困境也会相机而解。因此我们必须重视条例及其配套法规的制定工作，切实增加其历史的内涵，为更好发挥事业单位在“四个全面”建设中作用打下坚实的基础。 参考文献： 1四大亮点透视首个事业单位领导人员管理规定.新华网.2015-06-05. 2习近平.领导干部要读点历史.新华网.2011-09-05. 3习近平谈历史上的国家治理：礼法合治德主刑辅.新华网.2014-10-13. 4曾宪义.中国法制史.北京：北京大学出版社
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