1、PPP 模式在新型城镇化建设中的应用提要 新型城镇化建设中的融资难题要求地方政府开辟更为广泛的融资渠道，引入 PPP 模式能够通过政府导向加市场机制增强新型城镇化发展动力，有效解决新型城镇化建设过程中存在的资金缺口以及市场主体缺位、公共服务效率低下等问题。本文从分析新型城镇化建设过程中面临的融资困境入手，分析 PPP 模式对解决新型城镇化建设融资困境的积极作用，在此基础上提出新型城镇化建设创新投融资模式建议。 关键词：新型城镇化；PPP 模式；政策建议 中图分类号：F291.3 文献标识码：A 收录日期：2015 年 12 月 30 日 一、引言 党的十八大明确提出了“新型城镇化”概念，中央经
2、济工作会议更进一步把“加快城镇化建设速度”列为经济工作主要任务之一。中国的新型城镇化，是确凿无疑的大方向。目前，我国正处于城镇化快速发展时期，城镇化建设领域的资金需求巨大。按照国家新型城镇化规划（2014-2020 年） 的要求，到 2020 年我国城镇化率将提高到 60%，将有1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。由城镇人口增加带来的交通、电力、水利等基础设施建设，以及教育、医疗卫生、养老等公共服务领域的投资需求约为 42 万亿元。如何解决新型城镇化建设的资金来源，已成为能否顺利推进新型城镇化建设的关键问题。 过去依靠地方财政和土地融资的方式难以为继，新型城镇化建设融资难题突显，要
3、求地方政府开辟更为广泛的融资渠道。十八届三中全会明确提出， “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营” ，这意味着在新型城镇化建设过程中，政府要注重引导和鼓励社会资本有序参与公共服务和城镇基础设施建设。推行 PPP 模式，引入社会资本参与新型城镇化建设，能够通过政府导向加市场机制增强新型城镇化的发展动力，有效解决新型城镇化建设过程中存在的资金缺口以及市场主体缺位、公共服务效率低下等问题。 二、新型城镇化建设过程中面临的融资困境 据国家开发银行估算，仅在未来 3 年，我国城镇化投融资资金需求量就将达 25 万亿元，而 2015 年全国财政收入预期为 15.4 万亿元，新型城镇化
4、的巨大资金需求仅靠财政资金是不可能解决问题的。但现有的财政资金及以间接融资为主的融资结构很难适应新型城镇化快速发展的要求，各地新型城镇化建设过程中普遍面临融资困境。 （一）土地财政难以为继。在我国城镇化进程中，土地财政发挥了重要、积极的作用。同时，土地资源作为地方政府主要的财源，以此作为基础设施融资方式的风险与危害不可小觑，容易助长“政绩”激励下的短期行为，且对实体经济带来不利影响。随着全国经济增速转入常态，地方财政收入的增速也将发生变化；国家对房地产市场持续调控的作用下，土地出让收入也面临着较大压力。目前，这种依赖土地财政的融资方式弊端已显现，难以持续支撑新一轮的城镇化建设。 （二）融资平台
5、受到制约。近年来，地方政府融资平台规模不断扩大，暴露的问题也日益突出，主要体现在内部治理结构不健全、外部约束机制不完备、自身“造血”机能不充分等。政府平台融资方式缺乏有效的约束，容易造成巨量隐性的政府债务等风险。国家不断强化地方债务风险管理，2014 年国务院发布关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号） ，剥离地方融资平台代替政府融资职能，地方政府融资平台模式受到制约。 （三）项目收益难以体现。城镇化基础设施建设项目存在周期长、资金占用额大、成本回收时间长的特点，并多为公益性项目，项目本身不产生现金流，需要政府财政补贴或提供政策优惠维持运营，因此还款来源较难保障。这种需求一般存
6、在承贷单位难以选择、担保不易落实、还款来源受限制等不利因素，如遇政策的不连续性会造成贷款收回的风险加大。因此，金融机构对城镇化基础设施建设项目信贷投入的积极性不高。 综上，新型城镇化建设需要强大的资金支持，财政来源的单一、现有投融资制度的局限与土地财政的不可持续性都迫切要求地方政府开辟新的融资渠道来支撑新型城镇化建设。 三、PPP 模式对解决新型城镇化建设融资困境的积极作用 PPP 投融资（Public-Private-Partnership，缩写 PPP） ，指政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争
7、和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。重点是建立健全市场化的价格发现机制、合理的政府补贴机制、科学的资源配置机制和有约束的利益分配机制。 2014 年下半年以来，各级政府职能部门、机构针对政府和社会资本合作颁布了一系列文件，大力推介 PPP 模式。在国家层面严控地方债的大背景下，PPP 模式能够带动传统的基础设施融资模式转型升级，推动城镇化建设良性发展。 （一）有助于转变城镇化建设资金保障机制。由上述问题描述可知，土地财政不可持续、融资平台风险高企。通过 PPP 模式，可以引入社会资本介入到城市建设中来，形成长期性、常态化的资金供给链，盘活社会存量资本，激发民间投资
8、活力，建立更加多元化、可持续的资金保障机制，弥补城镇化建设的巨大资金缺口，在较短期限内完成单凭政府无法完成的项目建设。同时，政府则可以把有限的财力从公共基础设施项目建设转移到社会保障等民生领域，实现资金的更优配置，更好地推动城镇化发展。 （二）有助于提升公共产品和服务的整体水平和供给效率。在 PPP模式下，政府和社会资本共同对项目运行的整个周期负责，不仅能将社会资本的管理方法与技术引入项目中来，还能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务等职责与社会资本的管理效率、技术创新等优势融为一体。通过技术和管理不断优化供给结构，提高运作效率，发挥市场主体的能动性，从而降低项目建设投资的风险。政府则可以由
9、项目的实施方转变为监督者，将更多的精力和资源投入到规划和监管上来，提升管理社会的综合水平。 （三）有助于调动社会资本投资新型城镇化建设的积极性。PPP 模式从某种意义上说也属于推进市场起决定性作用的机制改革。PPP 模式既可以通过长期持有、特许经营方式，使社会资本获得公开、公正、公平的进入权限，拓宽社会资本的发展空间，也可以有效平衡短期和长期收益，让社会资本在基础设施建设中“有钱可赚、有利可图”且盈利相对稳定，提高社会资本投资基础设施建设的积极性。 综上所述，PPP 模式有助于解决新型城镇化建设过程中的建设资金缺口大、社会资本进入难和公共服务供给效率低等问题，可作为解决新型城镇化建设资金需求的
10、一种有效制度设计，在转变政府职能、提高社会服务水平方面能够发挥积极作用。 四、新型城镇化建设创新投融资模式建议 （一）完善公共财政投入机制，丰富投资主体。发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资本广泛参与城镇化建设发展，将财政的直接投入改为以奖代补、以物抵资、先建后补等间接支持形式，对由社会资本牵头的一些基础设施投资和公益性支出给予鼓励和补偿。 央企拥有强大的资本实力和完善的资源整合能力，能够在新型城镇化建设过程中提供从项目前期策划到后期运营一整套的解决方案，在合作过程中最大限度发挥其优势；且央企作为社会资本进入 PPP 领域，更容易获得银行贷款授信或金融机构的大力支持，为 PPP 项目的顺利推进打
11、下坚实的基础。从中长期发展的角度来看，央企更加适合作为 PPP 项目的合作方，而这也是央企自身履行社会责任的集中体现。 （二）强化政府服务职能，完善各级政策保障措施。一方面需建立以财政、发改为主责单位的各部门协调配合机制，梳理现行基本建设程序与 PPP 合作模式实施过程中的矛盾点，通过简化审批流程、完善政策支持和加强宣传引导等方式，为推动 PPP 项目尽快落地提供强有力的组织保障和政策保障；另一方面应加快配套信息平台的建立工作，推进专家库和项目库建设工作，建立包括储备库、执行库、完成库在内的动态项目库以及咨询、政策、法律等各种类型的专家库，构建完整的信息数据库，并与传统政府采购信息平台实现互联
12、互通，发挥协同效应。 （三）改革政府融资平台，建立健全管理体制。政府性融资平台在基础设施建设方面做了大量工作，对地方经济和社会发展做出了较大贡献，但也不可否认其自身存在着机构职能定位不清、运行机制不完善、资产使用效率较低、 “造血”机能不强等问题，特别是融资平台现有偿债机制较为单一，最终还款资金来源高度依赖政府补贴和土地出让收益，对加强地方政府债务管理、防范和化解债务风险带来了一定压力。 在政府和社会资本合作过程中，融资平台通常承担政府代理的角色和职能，因此改革融资平台，提升政府方组织效率是顺利推行 PPP 模式的有力保障。一方面需要构建规范的地方政府融资平台，对现有存量资产进行充分整合，将分
13、散资金聚到一个“盘子”里，以市场化方式与社会资本进行紧密合作，建立健全管理体制，竭力塑造“长寿型”投融资平台；另一方面应推动融资平台内生性增长潜力和投融资能力建设，深入挖掘平台内部可经营资源，为地方产业发展、城市建设和城乡统筹等提供动力和支持。 （四）完善金融服务体系，构建多元化金融保障机制。俗话说，兵马未动粮草先行，金融机构在 PPP 项目中的参与程度和深度在某种程度上直接影响到项目的成败。应未雨绸缪，完善相关金融服务体系，构建多元化的金融保障机制，大力探索以产业基金为代表的资本性参与模式，结合传统项目贷款的综合运用，一手加“杠杆” ，一手创“收益” 。一是利用政策性银行贷款额度大、期限长、
14、利率低的特点，充分发挥政策性银行在新型城镇化建设中的作用；二是要进一步丰富地方银行、证券、保险等机构，提升业务规模，提高本土化服务水平；三是要加快发展融资担保公司、租赁公司等非银行类金融机构；四是构建金融体系与政府之间良好的互动关系，扎实推进信用体系建设，打造“诚信政府” ；五是推动债券市场直接融资与城市重大建设项目投融资的创新发展，通过对那些投资额巨大但建成后现金流稳定的项目进行资产证券化，缓解城镇化进程中的融资压力。 主要参考文献： 1国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）EB/OL.http：/ 2邱俊杰，邱兆祥.新型城镇化建设中的金融困境及其突破J.理论探索，2013.4. 3于静.民间资本参与新型城镇化建设的问题与对策研究J.技术与市场，2015.7. 4程成.民间资本参与我国城镇化基础设施建设的实证研究J.现代经济信息，2014.10. 5周阿利.新型城镇化建设的投融资困境及其破解路径J.理论导刊，2015.4. 6芦亮.新型城镇化背景下地方政府融资平台的债务风险问题研究J.中央财经大学学报，2013.9. 7高新才，牛丽娟.新型城镇化背景下我国地方政府融资问题研究J.甘肃社会科学，2014.4.
