1、法治城市建设的着力点摘 要 随着法治城市建设进程的不断推动，法治建设中出现的新情况和问题决定，本文认为目前形势下应将法治城市建设的着力点由强化国家机关的引领示范作用转到提升市民法律素质上来。因为：以提升市民法律素质作为法治城市建设的着力点，不仅符合马克思主义群众观，是法治城市建设的内在要求，而且是我国现阶段社会治理模式新特点的客观要求，是由目前市民的法律素质状况决定的，提升市民法律素质还是促进法治城市建设其他要素更好实现的有效手段。 关键词 法治城市建设 市民 法律素质 作者简介：张希梅，内蒙古自治区赤峰市赤峰学院马克思主义学院副教授。 中图分类号：D602 文献标识码：A 文章编号：1009
2、-0592（2015）07-163-03 城市作为社会的构成单位，在法治国家建设进程中不仅要遵循国家的总体部署，更要在法治国家建设的总体构架下依法充分发挥主动性，建设法治城市不仅是法治国家建设的具体落实，更是对建设法治国家的促进。2014 年中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定中强调要“建立重心下移，力量下沉的法治工作机制” ，具体提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。 ”为法治城市和地方法治建设提供了有力的制度和政策支持。在建设法治国家进程中，地方城市该如何作为？自从 2006 年中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划首次提出全面加强“依
3、法治市”工作， “深入开展法治城市”创建活动以来，法治城市建设已走过了近十年的历程，取得了很大成效，积累了丰富的经验，总的来看各地多以法治政府建设作为法治城市建设的重点，突出强调政府机关的模范带动作用。但随着法治建设进程的不断推动，法治建设中出现了一系列新情况和新问题，这些新特点决定目前的法治建设应将着力点由法治政府建设转到提升市民法律素质上来。 一、以提升市民法律素质作为法治城市建设的着力点符合马克思主义群众观 马克思、恩格斯提出“人民群众是历史的创造者”这一科学论断，指出“历史的活动和思想就是群众的思想和活动。历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大。 ” 毛泽东同志
4、继承了马克思主义群众观： “只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。 ”人民的有效监督是国家机关有序运行的保障。还提出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。 ” 并把马克思主义群众观与党在革命时期的具体实践相结合，形成了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，这一路线方针作为中国共产党在一切工作中的指导路线一直延续至今，是对马克思主义群众观的继承、坚持和发展。建设社会主义法治国家作为国家现代化发展的重要任务，是国家和社会走向文明的必然选择，在这一历史进程中，必须紧紧依靠人民群众，人民群众中蕴含着无穷的智慧和力量，必须充分发挥人民群
5、众的创造力，依靠人民群众的推动力量。市民是城市的主人，实现城市法治化，必须充分调动全体市民的主动性和积极性，普遍提高市民的法律素质，充分发挥其在法治城市建设中的积极作用。只有充分依靠全体市民，人人参与，法治城市建设才会具有勃勃生机，充满发展活力。 二、以提升市民法律素质作为法治城市建设的着力点是法治城市建设的内在要求 法治城市建设作为法治国家建设的重要组成部分，需要全体市民在依法治国、建设社会主义法治国家的总体进程中，在中央作出的法治中国建设总体部署的框架内，结合地方实际情况，充分发挥地方自主性，逐步实现城市政治生活、经济生活、社会生活的法治化和规范化。根据十八届四中全会精神，建成法治国家不仅
6、要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、完善的党内法规体系，还要有严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，不仅要建设法治国家、法治政府，还要建设法治社会，不仅要实现科学立法、严格执法、公正司法，还要做到全民守法，普遍提高市民的守法用法的水平和能力。可见，完善的法治监督以及法治社会、全民守法都是法治国家构成的重要内容，作为法治国家建设一部分的法治城市建设，同法治国家建设一样，这些要素同样不可或缺。而要实现有效的法治监督、建成法治社会、做到全民守法，必须要普遍提升市民法律素质。所以说，提升市民法律素质是法治城市建设的重要内容和内在要求，市民缺乏较高的法律意识和依法办事能力，不但自身守法难以做
7、到，更谈不上自我管理以及对国家机关的有效监督，法治社会自然难以实现。 法治的根本力量， 在于人民的支持和拥护，法治的实现在于人民群众的积极践行，法律不是刻在大理石上，也不是刻在铜牌上，它需要刻在人们的心里。 “有了完善的法律和制度，如果人们的法律意识和法制观念淡薄，再好的法律和制度也会因为得不到遵守而不起作用，甚至形同虚设。 ” 城市法治化固然离不开法律法规本身的制定和完善，但完善的法律体系决不等同于城市法治化，关键在于全体市民的接受、认可和积极践行，离开了市民的认可与践行，再完善的法律制度也会形同虚设，不会自行实现，都市法治化也终将成为泡影。而市民能否积极践行，取决于全体市民法律意识、法治观
8、念的确立程度以及法治行为习惯的自觉程度，也就是市民法律素质的成熟程度。可以看出，市民法律素质的高低直接影响着法律的实现，决定着法治城市的建成。只有市民总体具备现代法律意识和守法用法护法的能力，才可能真正意义上实现法治。 在法治建设的实践中， 一度存在只强调依法治国这一法治的工具性，而淡化了建设法治社会这一法治建设目的性的倾向， “法治”只被简单地看成是一种治国理政的方式和手段，被等同于依法治理，导致法治建设实践中强调法治政府建设而弱化甚至忽视了对市民法律素质的提升。而真正意义的依法治国不仅具有工具性，还具有目的性，法治社会建设是其题中应有之意义。市民是城市社会的主体，要建成法治城市，就必须培育
9、具有现代法律意识和较高法律素质的合格市民。 三、以提升市民法律素质作为法治城市建设的着力点是我国现阶段社会治理模式新特点的客观要求 一般认为，法治发展模式与路径选择分为两种： 一种是西方法治发达国家的内生自发演进模式，另一种是发展中国家外生的政府推进模式。 我国属于后者。由于不具备民主、法治生成的主客观条件，我国的法治化之路是由政府主动选择和积极推进的结果，是一种“自上而下”的法治化路径，强调国家层面的规划、设计与自上而下的推进。地方社会治理模式伴随着我国政治体制改革和法治建设的发展，大概经历了“政府行政控制政府主导协调社会共同治理”三个阶段 ，逐步走向“自上而下”与“自下而上”相结合的理想模
10、式。第一阶段即政府行政控制阶段，其主要特点是通过政府的强有力的行政管理实现对地方社会的控制，其优势在于控制力强、效率高，缺点是公众参与不足。第二阶段即政府主导协调阶段，政府在社会管理中除了建立强有力的社会控制外，还增加了社会协调功能，由控制逐步向引导和规范过度，给公众一定的参与空间。第三阶段，即当下正在形成中的社会共同治理阶段，地方政府与基层组织、社会团体、市民都成为社会治理的主体，并且各主体之间社会管理权限划分逐渐明晰。社会治理过程中，公众通过国家提供的政治参与机会和制度空间实现对社会治理的参与，不断激活既有的制度设计，从而实现有效治理；同时，国家通过各种渠道对新社会力量进行吸纳，实现地方社
11、会的有序治理。 经过不断发展，地方社会治理已经由单一的政府强制性管理衍变为多元主体共同参与的社会治理模式，是一个公权力机关退位、归位和理性再定位，社会自治力量逐渐壮大和补位的过程。市民自我管理已是我国现阶段社会管理的重要特征，市民个人、社会组织、基层群众自治组织在社会管理中的作用越来越大，这就要求市民在社会管理中就不能再扮演消极被动守法的角色，而要成为社会事务的主动参与者，良好秩序的积极建设者和维护者。但目前面临的问题是，公权力机关已经或正在退位，社会组织却不能及时有效补位。根本原因就是市民的自治意识和自治能力还没有达到完全自我管理的水平，致使社会组织还难以担当起合格的公共服务或公共产品提供者
12、的角色。所以，目前法治城市建设的重点和着力点应该是积极培育和提升市民法律素质。市民权利意识的觉醒是公众积极主动参与社会管理和社会依法治理的前提，市民法律素质的提升是有序参与社会管理和社会依法治理的保证，只有具备现代法律素质的市民才会在社会管理和社会依法治理中表现出高度的社会责任感，形成法治共识，具备自我管理的水平和能力。 四、以提升市民法律素质作为法治城市建设的着力点是由目前市民的法律素质状况决定的 市民法律素质是一个内涵丰富的综合性概念，有学者认为应当包含公民的法律信仰、法律意识、法律知识、法律情感、法律认同、法律心态、法律习惯、法律行为、法律价值评判等多方面。是反映公民对法律的“内在理念”
13、以及实施相应法律行为的基本质素。 也有学者将市民法律素质概括为“三维结构涵盖十项要素”的有机整体。 “三维结构” ，即法律知识、法律意识和法律行为， “十项要素”包括：法律认知、法律情感、法律理念、法律遵守、法律运用、法律评价、法律维护、法律关注、法律期待、法律参与。 说法不一，涵盖要素众多，但总体上以法律知识、法律意识、法律行为为核心。 从法律素质构成来分析，目前，总体来看，市民法律素质水平与社会法治化的速度极其不匹配，已成为法治城市建设的瓶颈，严重制约法治城市建设的步伐。一是法律知识匮乏。经过多年的普法宣传教育，市民有了一定的法律知识储备，对法及法律制度有一些基本的了解，但从总体上来看还远
14、远不够。由于不相信法律，市民在生活中学法的主动性和积极性不强，导致很多市民仍然缺乏对与自身生活密切相关的法律法规的认知，不知道法律是如何规定的，依法究竟该怎么做，日常生活中多是按善良本性行事，行为准则和判断依据是道德而非法律。二是法治意识淡薄。事实证明，人的观念的形成具有一定的传承性。几千年来传承延续的封建宗法伦理并未因为进入现代社会而自然消逝，而是几经沉淀深深地溶入到了国人的血液之中，今天依然潜移默化地影响着人们的思维和行动，使得历经若干年法治化建设之后，市民的思想意识在总体上仍然呈现出人治的特点。如：等级观念导致对权力的高度崇拜，权大于法观念根深蒂固，抑制了个人主体意识的发育和人人平等的契
15、约精神的形成；宗法伦理强化了“人情”的社会作用，情大于法观念盛行；义务为本的价值取向导致权利意识淡薄，和自身利益联系不密切的权利一般会被选择性放弃；“和为贵”的伦理观念导致维权意识弱化；宗法伦理也不利于现代民主意识的形成。总之，宗法伦理的等级精神、人治色彩、群体为重、义务为本、和为贵、无讼的价值取向大大消解了现代市民的法治精神。 除了受传统伦理的影响外，由于中国市场经济起步较晚，市场发育不完善，也导致与此相应的自由、平等、法治观念没有得到很好发展，有利于法治精神生长的契约精神没有形成。另外，市民法律意识淡薄还表现为权利意识虽有觉醒但不成熟。近年来一些市民的权利意识逐渐觉醒，但多数是为了争取和维
16、护切身利益，有时甚至通过违法手段争利，目的是得利，与公正和大局无关，这与法治建设所需的权利意识还相去甚远。三是用法能力不强。行为是意识的外在表现，由于法律知识匮乏，同时受根深蒂固的人治观念以及执法、司法不公正等现象的影响，致使一些市民现实生活中不相信法律，出现大量信权不信法，信钱不信法，信访不信法，信闹不信法现象，习惯于通过请客、送礼、上访甚至闹事等手段来解决问题，遇事求人成了中国人的贯常思维，依靠法律、按照制度和程序解决问题或维护自身合法权益的能力不强。 五、提升市民法律素质是促进法治城市建设其他要素更好实现的有效手段 法治城市建设需要在具备完善的法律制度的基础上，做到依法执政、依法行政、公
17、正司法、全民守法，这就要求法治城市建设的所有主体如立法机关、行政机关、司法机关以及社会组织和全体市民等都必须依法行事。在我国法治城市建设过程中，一直注重强调法治政府建设，希望通过党员领导干部和国家公职人员带头守法、敬法，引领全民守法。但事实上，这种自上而下的引领示范式的法治建设路径是有其局限性的。在目前权大于法、人情大于法、法治文化没有真正形成、对公权力的监督机制还不够完善的社会大背景下，试图希望手握重权的公职人员面对巨大的利益诱惑而不为所动，能够自觉做到依法守法本身就是不现实的，近些年愈演愈烈的腐败现象就是很好的佐证。一些公职人员的行为不但没能起到正面的积极引导作用，相反起到了极坏的引领示范
18、作用。所以，目前法治城市建设应转变思路，将着力点由建设法治政府转变到提升市民法律素质上来，着力培育具有扎实法律知识、较强法律意识和过硬依法办事能力的市民，充分发挥其主动性、积极性，通过具备较高法律素质市民的广泛参与，更好地实现对党的领导、立法、执法、司法工作的有效监督和制约，在市民与公职人员的博弈过程中，迫使国家机关工作人员不敢徇私枉法，迫使党政机关依法执政、依法行政、公正司法，从而不断推进党依法执政、政府依法行政、司法机关公正司法水平的提升，促进法治城市建设各要素的实现，最终建成法治城市。这是以其他方面如法治政府、公正司法、法律文化建设等为着力点无法做到的。 注释： 马克思恩格斯文集（第 1
19、 卷）.人民出版社.2009.286-287. 毛泽东选集（第 3 卷）.人民出版社.1991.1031. 江泽民.江泽民论社会主义精神文明建设.北京：中央文献出版社.1999.165-166. 苏力.二十世纪中国的现代化和法治.法学研究.1998（1）. 李鑫、马静华.论我国地方法治社会建设的着力点与实践路径.华侨大学学报 （ 哲学社会科学版） .2014（4）. 姚远、任羽中“激活”与 “吸纳”的互动走向协商民主的中国社会治理模式.北京大学学报（哲学社会科学版）.2013（2）. 陈红、梁丽萍：公民法律素质与法治社会建设.理论探索.2005（4）. 孙育玮.法治文化：都市法治化的深层底蕴关于上海都市法治文化的理论思考.上海师范大学学报（哲学社会科学版）.2006（2）. 杨丽娟.宗法伦理对现代中国法治社会建设的影响.广西师范大学学报（哲学社会科学版）.2004（2）.
