1、法治语境下的维稳工作摘 要 维护稳定是地方政府的职责。传统的维稳不利于法治建设，不能适应依法治国的要求。只有在法治的框架下，依法维稳，依法处理涉稳群体性事件，才能真正确立政府的依法行政，真正实现国家和社会的长治久安。 关键词 维稳 依法行政 法治 作者简介：刘洹岑，四川锐思邦律师事务所。 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-128-04 一、某镇的一则维稳案例 2014 年 10 月 31 日，四川省南充市某工地，在塔吊架设安装过程中，因不按规范要求作业（未采取安全防护措施） ，四名安装工人从高空摔下，二人当场死亡，一人抢救无效死亡，另一人重伤。当
2、日下午及次日晨起，死伤者亲友近 100 人聚集镇政府长达五天时间，要求政府处理善后事宜。镇政府在巨大压力之下，经报批准后，与受害人家属分别达成赔偿协议，共计赔偿数百万元。 2015 年 5 月，南充市人民政府将本次事故定性为非法生产安全责任事故。并查明，至事发日，涉事工程尚未取得建筑工程规划许可证和建筑工程施工许可证 ；事发前建设主管部门曾向施工单位发出停工通知。 二、在该次安全事故处中，政府没有过错和责任，代赔不符合法律规定 （一）政府的职权由法律规定，代为民事赔偿于法无据 1.法律并未授权任何一级政府的“代为赔偿” 。从 2004 年 10 月 27日修订的各级人民代表大会和地方各级人民政
3、府组织法规定看，各级地方政府都有“办理上级政府的交办事项”的义务，都有“维护社会秩序”的职责，都依法行政的义务（第五十五条第三款“地方各级人民政府必须依法行使行政职权” ） ，但没有、也不可能有代为民事赔偿的规定。 2.政府作为社会公共事务的管理机构， 政府的预算是为了满足社会公共事务管理的职能需要。政府的任何支付，均受预算法的约束，不得偏离和突破。任何不属于公共事务的开支，均属于非法支出。 3.政府按职责尽了管理义务，对该次事故没有过错，不应承担民事责任： （1）政府已经依法进行了合理管理。对政府和政府部门而言，建设项目施工领域的行为，均是应申请、获得审批后的行为，政府不能主动审批。责任人未
4、经批准的施工行为，是非法施工行为，行政主管部门可依法查处。 （2）政府的行政管理职责，不能与民事上的归责混为一谈。地方政府职责主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题，不涉及属于民事主体自主范围内的事项。政府对该次事故既无故意，亦无过失，不应承担民事责任。 4.政府的民事代偿，不属于国家赔偿范畴： （1）国家赔偿领域可以向责任人依法追偿。只要符合国家赔偿的法定要件，赔偿义务机关均应依法予以赔偿。例如，广西警察枪杀孕妇案，政府前期代赔 73 万元；青海湟中城管队长打伤孕妇，政府先行赔付 20.9万元等，大多由当地政府先行赔偿。 国家赔偿后，对有过错的工作人员，赔偿义务机关应当追偿全部或部分
5、赔偿费用。至于事后是否追偿及追偿是否到位，鲜有报道。 （2）本案不属于国家赔偿。国家赔偿中，人身损害后果必须是国家机关或其工作人员在履职过程中、由履职行为造成的，并且履职行为与损害后果有直接的因果关系。 该案例中的人身损害后果，是由非法生产造成的，直接原因是责任方的非法生产行为及受害人的违规操作行为（未按安全操作规程要求采取系安全带、安全绳等措施） ，与行政机关（区政府、镇政府）及其工作人员的履职行为无直接关联，故不属于国家赔偿范围。 （二）从安全生产法律体系角度分析，政府无义务代赔偿 1.安全生产是生产经营单位的法定职责。市场经济下，生产经营是盈利行为，安全是盈利的成本和前提条件，是市场主体
6、即生产经营单位的职责。 安全生产法有关条款对此有明确规定，不再赘述。 2.从业者应当在依法接受安全生产培训、特殊岗位并应当在考核合格后才能上岗。在工作中，从业者必须按安全规范进行操作。 3. 除享受工伤待遇外，对因生产安全事故受到损害的从业人员，有权向本单位要求赔偿其他损失，而不是向人民政府提出。 （三）从突发事件应对法角度考察，政府亦不能代偿 该例安全生产事故，在突发事件体系中属于事故灾难。按事故灾难的法律规定，政府的角色定位主要是事故前的监管、事故后督促采取救治措施、事故秩序的恢复和责任追究等。 即使是处理突发事件，政府亦不能由管理者角色转变为民事主体进行进行赔偿。 突发事件应对法第二十一
7、条规定，县级政府及其部门、乡级政府或基层组织的职责是“及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷” ，而不是成为矛盾纠纷的当事人。政府的调解职能，与“垫钱”息事宁人的作法，没有法律上的因果关系支撑。这种做法， “虽有短期之效，却容易陷入死循环，难以自拔” 。 三、传统维稳 体制，是政府“代赔偿”的根本原因 （一）长期以来，维稳是地方政府的重要任务 我国的维稳体制，是伴随改革开放出现的各种社会矛盾而逐步形成的。1982 年，国务院颁布关于维护信访秩序的几项规定初现维稳端倪；1989 年 2 月 26 日，邓小平同志在会见美国总统布什时说， “中国的问题，压倒一切的是需要稳定” 。 在当时的政治背
8、景下，邓小平同志的说法绝非空穴来风，当年北京的政治风波已说明了这一点。 1990 年 4 月 2 日， 中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知发布，提出“竭尽全力维护社会稳定，是今年和今后一个时期政法工作的基本指导方针” 。 1991 年 3 月 2 日，第七届全国人大常委第十八次会议通过全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定 ，提出“建立综合治理目标管理责任制” ， 综合治理责任与单位和个人的政治荣誉、经济利益挂钩， “社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施，各部门、各方面齐抓共管，积极参与” 。1992 年 1 月 13日，中央社会治安综合治理委员会关于实行社
9、会治安综合治理一票否决权制的规定（试行） 发布，社会治安综合治理情况， “县（市、区） 、乡镇、街道以及机关、团体、学校、企业、事业单位评选综合性的荣誉称号” 、 “主要领导、主管领导和治安责任人评先受奖、晋职晋级的资格”实现一票否决。 1993 年 11 月 14 日中央五部委联合发布关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定 ，把实行一票否决制的范围扩大到各级党委、政府。随后，各省级行政单位纷纷发布社会治安综合治理的地方性法规。由此全方位、立体制的维稳工作确立起来了，并在 2008 年前后，被推向了“极致” 。 （二）经过多年的发展，维稳的缺陷和弊端逐步显现 多年以来，维稳的目的并未达到
10、。尽管成本高，但社会矛盾、社会冲突数量并未减少，甚至在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳” 、 “天价维稳反而不稳”的恶性循环。 1.高压之下，政府不得不通过各种手段维稳。在“稳定是第一责任”的政治语境中，除“零指标”和“一票否决”等硬性要求外，还有各种例行的考核、评比。 基层政府承受着体制内的巨大压力，于调动一切可以调动的力量予以维稳。 对“稳定”事件，政府首先是怕，担心出事情，精神紧张。其次是压，最直接、最简单就压，压服最好，消除隐患于萌芽。再次是捂，想办法隔离媒体，捂住影响；然后再配合其他行为，如说服、教育、调解、截访、收买等。 2.维稳成本超高。我国是世界上投入维稳成本最多的国家之一。据
11、相关资料， “两会”仅仅是一个平常的例行会议，北京投入安保力量就达 70 万人；从 2008 年到 2010 年，河北省用于完善“护城河”工程和公安基础设施的累计投资有 49.5 亿元；2010 年 1 月 12 日，贵州安顺坡贡镇发生了一桩普通刑事案件，当地政府为了维稳花费了相当于 3 年财政收入的费用。 3.一些人利用地方政府对维稳的恐惧心理，形成“以闹促赔”的心态，甚至有“闹得越凶、解决得越快、赔得越多”的普遍认识，以“稳定”来要挟和绑架政府，以此达到个人目的。 安徽省祁门县人民法院刑事附带民事判决书 （2014祁刑初字第00095 号）显示，2014 年 6 月 15 日，某工人在祁门
12、县 4A 级景区维修自来水管时不慎坠落身亡，死者亲友为索要 200 万元的高额赔偿，在景区设置灵堂，使景区无法营业达 6 天之久，造成经济损失 40 多万元。 浙江省瑞安市人民法院刑事判决书 （2014温瑞刑初字第 167 号）显示，因其子被故意伤害致死，杨某为获得更多赔偿，于 2012 年 5 月 28日上午 8 时许，纠集数千人聚集至瑞安市仙降街道办事处闹事、打砸、掀翻车辆、扔砸石块、铁条等，造成十余人受伤，三十多辆轿车受损，致使附近交通堵塞、秩序完全失控。 浙江省龙泉市人民法院刑事判决书 （2014丽龙刑初字第 26 号）显示，因其母在龙泉市中医院就诊死亡，徐某聚众扰乱医院医疗工作秩序，
13、致使医院长达 5 个多小时的工作无法正常进行，并恐吓、殴打维持秩序的警察及协警，造成严重后果。 以上三个案件来源于最高人民法院的中国裁判文书网，肇事人都是这种“以闹促赔”的心态。这样的例子很多。 4.传统维稳对法治破坏严重。无论合理与否，在目前未经批准的前提下，进行人数众多的聚集、集会、流行示威本身就是非法行为。 以非法聚集的方式，围墙机关、事业单位、交通要道，是对社会秩序的严重破坏，对其他群众的办事、通行、就医、科研教学等造成严重影响。以一己（或数己）之私侵害大部分人的利益，应属于严厉控制的范围。 政府迫于压力，对诉求人不当或无理要求予以接受，超越政府职责，同时也是对社会公平的破坏。 （三）
14、因安全生产事故引发的普通民事赔偿演变成维稳事件，是政府进行民事代赔的真正原因，也是政府委屈的真正原因 传统维稳下， “民众被物化为基层维稳对象” 。 一旦有机会，民众就会借稳定的幌子，无论是否属于政府的责任，只要闹起来，闹得声势越大，政府越害怕。绕过法定程序，给政府的维稳施压，达到目的。在前述案例中，受害人以一百余人的压力，将漫长的法律程序，缩短至五天时间，并绕过法律对赔偿金额的精准审查。以极小的成本，使政府机构瘫痪，破坏了公共秩序、社会秩序，破坏了信访条例、治安管理处罚法甚至刑法的实施， “凌辱”了政府的尊严和智商，实体了个体利益最大化。 维稳是政府的软肋。受害人抓住了软肋，地方政府不得不屈
15、服，毫无反抗地屈服，屈服得彻彻底底。于是，维稳的成本越来越高，维稳的心态却越来越不从容，维稳的效果也越来越短促。 地方政府成了唐僧，只要有机会谁都能啃一口。一旦再有类似的事情出现，又会有新一轮的民众聚集和政府屈服。 政府于是被绑架，民事主体代替了行政管理身份，无责任代替了有责任，尽快出钱代替了不出钱。无奈，委屈，还得赔笑脸。 （四）维稳已经偏离了应有渠道，难以穷尽解决诸如本次事故一类的普通纠纷 简单地“用人民币解决人民内部矛盾” ， “花钱买稳定”看似很“省事儿” ，却会误导民众对维护合法权益做出错误的理解和预期。这种解决矛盾问题的方式，是“锯箭杆”式疗伤，病灶并未根除，不是真正站在维护群众根
16、本利益的立场解决问题，而是“眼前无事即是平安”的短视行为。 人数较多的“人民内部矛盾”层出不穷，地方政府也会穷于应付，以至于应付不能。 （五）从根源上讲，维稳手段和策略多是行政的、政治的，有时甚至是不合法的，维稳体制是政治化体制而非法治化体制 维稳的特征从以上分析不难看出，是“以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段” 。 维稳的政治属性和行政属性非常明显。 从现有公开报道来看，绝大部分所谓的涉稳事件，均与政权稳定、国家稳定毫不相干，基本上都是涉法事件，均可在法律框架下处理。 如果我们在维稳的思路上不实现战略性的转变，那么我们未来面临的维稳局面很
17、可能会比现在更加严峻。 多年的维稳实践，要求我们转变，在目前依法行政、依法治国的大背景下，也必须转变。 四、依法行政、依法维稳、建设法治政府，虽任重道远，却为实现长治久安的根本途径 （一）依法行政是宪政民主制度的特征和要求 1.依法行政的内涵和渊源。依法行政，是指行政机关的一切行政行为都必须符合法律、法规、规章的规定。在依法行政中，行政权的行使必须规范，必须符合法律法规的规定。 1978 年，邓小平同志在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上提出：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，是行政机关依法行政的基本要求，重新确立了法律在社会治理中的最高地位。行政机关的职责与职权是
18、统一的，行政机关行政不作为或超越职权乱作为，均属违法行为，应当依法受到追究。 1993 年中共十四届三中全会报告提出：各级政府机关要依法行政、依法办事。此为第一次在党的文件上提出依法行政。1999 年 7 月，国务院召开全国依法行政工作会议，11 月颁布关于全面推进依法行政的决定 。 2.依法行政是依法治国的重要基础 。在我国，80%的法律、全部行政法规和 90%的地方性法规都是由行政机关负责实施的。这就决定了依法行政是依法治国的重点、难点和关键，是国家法治和社会法治的基础。 2004 年 3 月，国务院发布全面推进依法行政实施纲要 ，是依法行政重要的操作性层面文件。 （二）法治和稳定同样重要
19、，缺一不可。以稳定求法治，得不到真稳定，也不是真法治；以法治促稳定，才能实现真法治、真稳定 1.法治和稳定的目的是为国家发展和长治久安，稳定必须纳入法治框架下。 （1）发展和稳定，仍旧是党和国家的重心。党的十七届四中全会提出， “发展是硬道理、稳定是硬任务” ，并要求各级党政领导干部“切实抓好发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任。 ” （2）抓发展、促稳定要讲究方式方法。党的十三大报告指出：“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。 ” 2011 年 2 月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上要求“形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保护机制” ，统筹协调各方面利益关系。 （3）以社会公平正义作为核心价值追求，而不能偏离这个价值追求。以“稳定”绑架政府、把政府作为唐僧肉的现象，已经偏离了这个核心价值。 习近平同志在出席 2014 年中央政法工作会议时强调：“要把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标。 ” 2.法治是根本。只有法治，才能协调好稳定和发展的关系，才能真正促进社会公平正义为核心的价值追求。在原有“稳定”政治体系下，
