1、贵州毕节“问需式”扶贫精准发力从上世纪八十年代“越穷越生-越生越恳-越恳越穷”的恶性循环怪圈到如今创办 28年的“开发扶贫、生态建设”试验区，贵州毕节市作为西部贫困人口最多、贫困程度最深的地区，始终走在探索治山治水、治穷治愚的征程当中。 目前毕节市已实现 4个国家扶贫开发重点县、110 个贫困乡镇“摘帽”，减少贫困人口 193.4万人。尤其该市七星关区探索实施了“一市五金多套餐”问需式精准扶贫模式，为该区脱贫找到了答题技巧。 先来看一组数据：七星关区位于贵州省西北部川、滇、黔三省交会处，全区内有人口 40万户 157万人，其中：乡村户籍 2 8万户 111.7万人，有劳动力资源 89万人。其中
2、少数民族有 14.8万人，占总人口的 9.4%。到 2014年末，全区仍有贫困农户 23.05万人，分布在 38个乡镇（街道办事处）482 个行政村，贫困人口发生率为 18.28%。尚有 12个贫困乡镇没有完成省级“减贫摘帽” ，贫困乡镇发生率为 29.72%。还有 258个扶贫开发重点村需要实施整村推进，实现贫困村出列。 通过系统调研和数据分析，七星关区内贫困群众的致贫原因主要有三个方面：一是因病致贫，占 28.08%；二是有劳动力但缺资金、缺技术、没有发展思路而致贫，占 37.38%；三是其他综合因素致贫，占 34.54%。 如何实现到 2018年全面脱贫，到 2020年全面小康？如何让山
3、区贫困农户享受到国家的扶贫政策而不再“被脱贫” ，七星关区“一市五金多套餐”模式成为了打开此门的金钥匙。 何谓“一市五金多套餐” “一市” ，指的是建立“免费苗木超市” ； “五金” ，指建立大病医疗抵垫周转基金、产业发展扶持基金、精准扶贫风险兜底基金、小额贷款贴息基金、壮大产业发展担保基金； “多套餐”则是根据贫困户实际需求推出的精准扶贫多套餐。 “一市五金多套餐”的目的就是要整合各方资源，着重精准识别，强化帮扶联系，让贫困群众“点单” 、政府“配菜” ，发挥财政资金、扶贫资金的最大效用，真正做到“问需式”精准扶贫，激发内生动力，为全区群众决战贫困、提速赶超、同步小康提供保障。 具体做法 建
4、立“免费苗木超市” 。 因外出务工农民较多，农村空心化现象较为普遍，致使许多耕地处于撂荒状态，为解决土地撂荒和提高土地利用、绿化荒山，按照“谁种植、谁管理、谁受益”的原则，由政府免费提供苗木，各地根据群众自主选择将闲置宜林地种植适应树种。各乡镇摸底上报当地群众的种植苗木需求，统一进行育苗分发到农户手中进行自主种植和管理。 建立困难群众大病医疗抵垫周转基金。拿 3000万元建立大病医疗抵垫周转基金，由区新型农村合作医疗管理中心统一管理，区民政局、毕节市中国人寿保险公司、各乡镇街道及各定点医疗机构相互配合，按照群众自愿申请，资金封闭运行的原则，对参加城乡医疗保险患有重大疾病无力垫付医疗费进行医疗的
5、困难群众进行垫付，待治疗出院报销后补回政府垫付资金，重点是低保户、五保户、孤儿、计生两户患有省规定的 24种重大疾病。 建立精准扶贫产业发展基金。拿 3000万元建立产业发展基金，由扶贫办设立专账管理。按照先建后补的原则，对符合产业发展规划，能带动一定贫困群众脱贫致富的企业、农民专业合作社或者种养殖大户给予补助；由业主提出申请，在调研的基础上，进行综合性评审，符合条件的通过扶贫产业发展基金给予帮扶。 建立精准扶贫产业发展风险兜底基金。出 3000万元建立精准扶贫风险兜底基金，由区扶贫办、农牧局、财政局、林业局、审计局、各乡镇街道共同管理。对选择发展“扶贫套餐”产业的贫困户，遇到人力不可抗逆因素
6、造成经济损失达到 30%以上的，经核实定损后按损失比例对贷款给予补偿，预防产业发展风险导致返贫。 建立精准扶贫小额贷款贴息基金。出 3000万元建立小额贷款贴息基金，对有发展愿望、有一定发展基础和劳动能力但又缺乏发展资金的贫困农户或带动一定贫困农户脱贫致富的企业、农民专业合作社或者种养殖大户，选择发展“扶贫套餐”产业，由业主自愿申请，经乡镇街道把关审核符合条件的，报区直相关部门备案后，可申请贴息贷款进行扶持。建立精准扶贫壮大产业发展贷款担保基金。出 3000万元建立壮大产业发展贷款担保基金，区生态畜牧业信用担保有限公司为规模化种养殖产业扶贫项目贷款提供第三方担保，撬动贷款资金更多地向扶贫产业倾
7、斜，壮大产业发展，带动贫困农户脱贫致富。 编制精准扶贫“多套餐” 。根据毕节市农业板块经济发展规划，结合该区农业产业调整方向，编制投资少、见效快、效益好的精准扶贫“套餐”目录和操作手册，明确扶持标准、政策、技术要求等内容，供贫困农户结合自身实际和发展愿望自行选择其中一种或多种发展致富。目前扶贫套餐主要包括：能繁母牛、绿壳蛋鸡、乌骨鸡、蛋鸭、黑山羊、设施蔬菜、脱毒马铃薯、蚕桑、莲藕、羊肚菌等 10个方面的种植养殖项目。主要成效 思想决定行动， “一市五金多套餐”问需式精准扶贫机制从 2015年8月 6日文件正式出台至 12月月底，成效初见： 苗木超市的苗圃基地已流转土地 1000亩，2015 年
8、冬开始育苗，4.2万户 14.6万人提交了免费苗木申请，可发展经果林和用材林 23.4万亩；申请特殊困难群众大病医疗抵垫周转资金 51户，现已为其中两户垫付资金 13.3万元；精准扶贫产业发展资金已发放 525万元，新建 1个 30万羽现代化规模蛋鸡养殖场，带动贫困户 357户 1362人；申请小额贷款贴息资金 12713户，已发放 8294户 35223人 18963.7万元，贴息 3918.7万元；产业发展担保资金已担保贷款 4100万元，扶持了 26个养殖场。 特别是农业经济建设板块，将生态畜牧业与“一市五金多套餐”问需式精准脱贫工作结合起来统筹推动，效果十分显著。目前，全区新增土鸡7万
9、羽、绿壳蛋鸡 3万羽、蛋鸡 40万羽，蛋鸡存栏达 133万羽，占任务完成数的 133%。新增存栏牛 5988头，其中产业带上的 13个乡镇新增存栏牛 3178 头，新建牛冻配改良点 1个，超额完成目标任务。新增存栏羊 6297 只，超额完成新增 3700只的任务。 “一市五金多套餐”问需式精准扶贫的实施，给政府缓解了压力，得到了百姓的认可，群众的参与性与创业积极性空前高涨。 创新机制 一个模式形成的背后必须承载着一个科学的运行体制，毕节七星关区正是因符合自身发展的五大机制科学运行成为了精准脱贫的保障。 一是建立旬督查考评机制。由区实绩考核办牵头，从区农牧、扶贫、林业、科技、小康办等相关部门抽调
10、人员组建六个专项督查组，采取一旬一督查、一旬一报表、一旬一考核、一季一回访的方式，对各乡镇街道工作开展情况每旬督查一次，评比一次，通报一次。 二是建立现场观摩评价机制。建立了区级农业板块经济和精准扶贫工作现场观摩机制，从 2015年 10月份起，采取现场观摩和召开会议相结合的方式，每半月组织开展一次现场观摩，并由参会人员对观摩内容进行无记名投票评价，召开观摩座谈会进行点评，评价结果作为年终该项工作考核的重要参考依据，形成了各乡镇街道之间相互交流、比学赶超的良好氛围。 三是建立村级激励机制。建立了精准扶贫工作村级激励机制，对严格按照非贫困户不贷、无劳动力不贷、无发展意愿不贷、不讲诚信不贷的“四不
11、贷原则” ，认真审核把关，做到落实贫困户、落实贷款、落实多套餐产业“三个落实”的村干部（不包含下派到村的正式干部） ，每落实一户给予 200元的误工补助，充分调动了村干部的积极性和主动性。 四是建立技术服务保障机制。精准扶贫多套餐，涉及种植业、养殖业等多方面，技术指导和疫病防控是精准扶贫多套餐发挥效益的关键所在。该区组织相关业务部门编印了七星关区精准扶贫套餐技术指导手册 ，并组建了区级种植业技术服务组和养殖业技术服务组，为多套餐的实施提供技术服务保障；各乡镇街道在农业服务中心分别明确一名种植专业、一名养殖专业且技术过硬、责任心强、工作固定、服务意识强、能够吃苦耐劳的技术人员，专门负责辖区内多套
12、餐产业的技术指导和疫病防控，并将区、乡两级技术人员的联系方式编入技术手册发放到村到户，确保群众及时咨询，疾病有效控制。 五是建立上下联动推进机制。以七星关区野角乡采取“四到户四把关”措施为例，具体做法即：精准发动到户，把好政策宣传关，实行户户上门宣讲措施；精准识别到户，把好对象审核关，坚持“四不贷两具有”原则；精准放贷到户，把好资金使用关，实行约时定人放贷制度；动态管理到户，把好帮扶成效关，实行建档立卡管理制度。 七星关经验 做好问需式精准扶贫工作，精准识别是基础，撬动金融是核心，群众自愿是关键，上下联动是保障。总体概括起来， “一市五金多套餐”问需式精准扶贫工作机制，主要体现了较强的系统性、
13、精准性、创新性三大特点。 系统性。该模式在产业发展、资金保障、风险兜底等方面都有相应的政策支撑，具有较强的系统性，做到了“六个结合” 。一是将扶贫开发与产业发展相结合。如精准扶贫多套餐就是按照毕节全市农业板块经济规划和该区农业调整方向编制的一系列短、平、快的产业项目，是农业板块经济的具体体现。二是将扶贫开发与撬动金融资本相结合。通过建立小额贷款贴息资金，与农商行协商年利率降为 7%，区财政每投入 7元资金，就可撬动 100元的金融资金，扶贫资金的使用效率被放大了近 15倍。三是将扶贫开发与培育市场主体相结合。即建立产业发展扶持资金、贷款担保资金，在扶持培育企业、农民专业合作社、种养大户发展壮大
14、的同时，通过发展产业、提供就业、土地流转、入股分红等方式，带动群众增收致富。四是将扶贫开发与激活社会资本相结合。建立产业发展扶持资金，可撬动 10余倍的社会资金投入农业产业发展。五是将扶贫开发与发展集体经济相结合。对发展前景好的企业或专业合作社，政府从产业发展扶持资金中安排一定资金，以村集体名义注入参股，在壮大村级集体经济的同时，带动贫困户发展。六是将扶贫开发与群众主体作用的发挥相结合。该“套餐”由贫困户主动申报，项目由贫困群众自主实施，区委区政府仅提供技术指导和贷款贴息扶持，增强了贫困群众发展致富的主体责任意识，提高了贫困群众的自我发展能力，扶贫工作真正实现了“三个转变” ，扶贫主体由“政府
15、主导”转变为“群众主导” ，扶贫动力由“要我脱贫”转变为“我要脱贫” ，扶贫方式由“输血式”转变为“造血式” 。 精准性。一是对象识别精准。该区采取的“四看三公开，两议一公告”精准识别法是“四看法”和“比差法”两种方式的结合，既有“四看法”的优越性，又有“比差法”的民主性，贫困户都是由群众自己通过“比穷”方式确定的，对贫困户给予政策扶持，群众心服口服，社会认可度高，解决了政策支持对象精准透明的问题。二是项目安排精准。该区瞄准贫困群众的致贫原因，制定差别化帮扶措施，帮助贫困户脱贫致富。对有劳动能力，无发展门路的贫困群众，编制了 10种不同的种养殖“套餐”供其选择，每种套餐都匹配了相应的贷款额度、
16、贴息额度和贷款周期。三是资金使用精准。贫困户所选择套餐项目，都是在深入农户大量调研的前提下，通过业务部门精心规划、认真测算投资回报的项目，精准到不同套餐产业给予不同的资金支持，既避免了以往撒胡椒面的现象，又解决了扶贫资金不足的问题。四是措施到户精准。贫困户所选择的套餐产业，是在贫困户自愿申请、乡村干部指导并经实地踏勘后，结合贫困户自身条件而确定的，具有较强的针对性和可行性，真正做到了因人因地施策。五是人员落实精准。明确主体责任单位，各责任单位落实专人具体负责，同时由农牧部门牵头建立了区、乡两级技术服务网络，健全了覆盖区乡村三级、包含行政技术两条线的“三级双线”服务保障体系，确保了从申请办理到套
17、餐项目落地、后续跟踪服务等每一环节均有专人负责。六是脱贫成效精准。对每一个扶贫套餐产业项目，从投入到产出效益，均进行了精心测算，所推荐套餐项目都是投入小、见效快、回报高且 23 年就能够实现脱贫目标的优质项目。 创新性。一是资金使用的创新。把扶贫资金、财政资金、社会资金、金融信贷资金等各类资金有机结合，充分发挥了财政资金“四两拨千斤”的积极作用，创新了扶贫开发资金投入模式，确保投入有限的资金，发挥最大的经济效益，有效提高了资金的使用效率。二是工作机制的创新。主体责任制、旬督查考评机制、现场观摩评价机制、村级激励机制的建立，充分激励和调动了基层干部特别是村干部的工作积极性，保障了政策的落实；产业发展风险兜底资金，解除了金融企业对信贷风险、群众对产业发展风险的顾虑；产业发展贷款贴息资金及多套餐扶持政策，解决了贫困户发展资金不足或缺乏发展思路的问题。做到了把扶贫开发、产业发展、金融服务有机结合，做到了群众满意、政府满意、银行满意“三个满意” ，真正实现了三方共赢。
