1、环境行政执法风险中的三方风险理论之提出摘 要 近些年来随着国家经济的发展，因环境污染引发的群体性事件和环境诉讼案件屡见不鲜，所以，环境行政执法已成为风险最高的行政执法领域。本文揭示了研究环境行政执法风险有何现实意义，在否定单纯的执法风险的基础上对环境执法风险中的风险加以重新界定，提出了三方风险理论，系统地分析了风险形成原因，找出了科学的决策和建议来预防风险的发生，希望能给环境执法部门的良性执法带来一些启发。关键词 环境行政执法 三方风险 风险原因 风险预防 作者简介：魏凤阳、张科旭、梁雯雯，辽宁工程技术大学。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）0
2、1-195-03 一、研究环境行政执法风险的现实意义 （一）环境问题的集中爆发 改革开放以来，我国的经济得以迅速发展，从 1989 年开始，我国社会主义经济体制先是从社会主义计划经济转向有计划的商品经济，最终进入社会主义市场经济。 然而在这短短的几十年里，各种环境问题逐渐显现了出来，大气、水、土壤等主要环境要素污染严重，环境质量日趋下降，生态系统功能退化加剧，资源保障能力严重不足，污染致害不断增多、群体事件不断发生，环境问题已经成为影响我国社会和谐稳定的重要原因之一。 （二）近年来中国社会对环境问题的逐渐重视 1.党中央环境指导思想的发展。2003 年 10 月召开的中国共产党十六届三中全会提
3、出了“科学发展观” ，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展” 。2007 年中共十七大提出了“建设生态文明”的思想。2012 年，中共十八大报告中更是提出了大力推进生态文明建设的具体措施，要求将生态文明与经济、政治、文化、社会建设“五位一体”纳入社会主义现代化建设总体布局。 2.环境相关立法的改善。自“生态文明建设”的概念提出之后，中国对环境保护法以及对有关保护环境和惩治危害环境行为的国家基本法律也在不断修改。首先，在全国人大常委会 2011 年 4 月通过的刑法修正案（八） 中，将重大环境污染事故罪修改为“严重污染环境罪” ，降低了
4、污染环境行为的入罪标准。其次，在全国人大常委会 2012 年 9 月通过修改后的民事诉讼法中规定了“环境公益诉讼”的条款。最后，2011 年初全国人大常委会决定将修改环境保护法列入 2011 年立法计划。在经历了从 1993 年 3 月八届全国人大一次会议提议到 2014 年 4 月24 日十二届全国人大常委会第四次会议审议并通过，新修改的环境保护法终于在 2015 年 1 月 1 日起正式施行。 3.社会公众的环境意识转变。除国家、党中央领导小组更加注重环境问题外，越来越多的中国公民也认识到了环境恶化将会对整个社会、自己的生活造成巨大的损失，所以整个社会环境保护意识油然而生。民众对环境保护的
5、关注引起了相关部门对于严重污染破坏环境行为的高度重视。 （三）环境行政执法风险的产生 随着我国环境保护工作的不断深入推进，环保部门的地位明显提升，权力也越来越大，国家对环境前所未有的高度重视让环境行政执法人员更为频繁地出现在媒体、公众的聚光灯下。环境领域的职务犯罪方面也是避免不了，同样滋生腐败现象。从全国检察机关追诉职务犯罪的情况来看，环境领域的渎职侵权犯罪数量呈现逐年上升的趋势。 与此同时，在社会利益诉求日益多元化的今天，环境保护的行政活动往往涉及到了复杂的利益纠葛，尤其是基层环境行政执法人员，往往处在社会矛盾冲突的风口浪尖，环境相对人在其中也会受到伤害，而这些所有问题的产生无疑都会对环境造
6、成进一步的威胁，由此环境行政执法风险得以产生并日益增大。 二、对环境行政执法风险中的风险的重新定义 （一）单纯的执法风险之否定 环境行政执法风险，是一个综合的概念，涉及到环境学、行政法、风险学等多门学科知识，所以有必要对此加以具体确定。而对该名词分析最重要的关键，可谓是其中的“风险”到底指的是什么，又到底涉及到哪些主体，哪些方面。对于环境行政执法所带来的“风险” ，本文不认为它是一种单纯的社会风险，不仅仅指环境行政机关在实施环境法律法规的过程中遭遇的风险， 也不是指负有环境保护监督管理职责的行政执法人员，由于执法过程中的不当行为或者不当行为引发的严重后果，被追究刑事责任、行政责任或者党纪政纪责
7、任的可能性。 因为无论哪一个观点，仔细分析来看，都是认为其是一种对于行政主体中的执法人员特有的执法风险，排除了被执法者即环境相对人所要面临的不可避免的伤害或损失的可能性，所以未免有些片面。另外，值得探讨的是，在环境执法者的执法过程中，全部是基于环境问题所展开的，那么是否会对环境产生危害呢？环境方面会不会存在一种被污染或是恶化的风险呢？ （二）三方风险理论的提出 本文认为的风险，是环境行政执法带来的可能造成的一切有害结果，这种可能性说明其具有在发生上的概率，并且这种有害结果经常难以预料，是人们不想发生的。而这种危害的结果涉及到三方面，不仅包括具有行政执法资格，享有法律、行政法规赋予权力的国家公务
8、人员执法时面临的执法风险，还关系到行政相对人的利益，更有甚者，造成环境的进一步恶化。 三、环境行政执法中的“三方风险”概述 （一）执法人员面临的执法风险 1.人身安全的风险。这种人身安全的风险可以理解为执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法以至于自身安全得不到保障。暴力抗法现象在行政执法中屡见不鲜，尤其是在城管执法中较为常见，也被社会公众所常知，然而在环境行政执法中也难逃厄运。查找实践中的暴力抗法现象便可发现其主要是由于执法人员对相对人作出的行政处罚决定因处罚数额过大，或者是对相对人进行停业整顿，禁止相对人生产运营时间过长，超过相对人的心理预期而引发相对人对执法的不满，超出了相对人的承受范围，致使相
9、对人情绪失控后采用暴力手段，殴打报复执法人员。 2.职业风险。其实，对于环境执法者，确实要受来自于法律的种种限制，有时候，执法会面临多种选择，每种行政行为的做出必然要负担着一种行为后果。现实中往往因执法者的执法不当造成相对人的某些损失，一旦相对人追究起来，相应的执法人员就有可能要面临丢掉职位前途的风险。 3.经济风险。执法者在的执法活动要受各种来自于法律实体的、程序的制约。执法人员如果执法不当会对行政相对人造成损失，如果相对人不服环境执法者做出的行政处罚或是行政决定，提起行政诉讼，那么行政机关一旦败诉，负责此事的执法人员不旦要面临丢掉职位前途的风险，更要承担对应的经济损失，即行政赔偿后的追偿责
10、任的财产损失。 （二）环境自身所要面临的风险 分析为何会对环境产生影响，究其本质，就是往往在经济发展与环境之间、当地民生就业与环境之间，政府会一味地追求经济发展从而忽略了环境会因此进一步恶化。在对辽宁省阜新市伊吗图创业园区一家爆炸化工厂的实地调研中，发现了这样一起环境监管失职案件。在阜蒙县安监局的爆炸事件认定书中表示，此次爆炸与该化工厂的原料中含有超标物质，引起化学反应，导致爆炸。爆炸导致四名工人烧伤，其中三人比较严重，长期住院；一人轻伤，已出院。 而在此爆炸事件不久之前，园区和该工厂就因污水中含有不符合国家污水质量标准而被环保局处以罚款。经园区负责人表示，园区的各个工厂的污水首先要经过预处理
11、，达到园区的污水排放标准后才能排到园区的污水处理站。环保局监测出污水中含有不符合国家污水质量标准正是由于该工厂的原因导致的。在此次事件中，本文认为园区和化工厂都有违法事实，园区的污水处理站同样没有处理好污水的排放，才会被环保局监测出来。可以想象出来，这样的污水质量会对当地水资源产生多大的危害。但是双方并没有被停业整顿，只是处以罚款，环保部门究竟是出于考虑工人的就业安置或者地方的财政收入问题，还是出于其它原因做出这样的行政处罚我们就不得而知了。但是无论如何，都不能否定其是以环境的损失为代价，而且这种危害不可挽回，同时还造成了财产损失与人身安全问题。 （三）环境相对人存在的风险 1.人身风险。这种
12、人身安全的风险一种来源于执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法以至于自身安全得不到保障的风险来源相同，但是结果不同，现实中，执法人员往往不会任由相对人的反抗，会在第一时间采取自卫措施，反之对相对人产生攻击、报复、殴打等暴力手段，那么相对人有可能同样会面临严重的人身安全问题。 另一种则是来源于环境执法者对环境监管不利，导致污染区域居民大面积受到污染的影响，环境相对人出现身体不适，精神失常，甚至患病的情况，实际中包括水污染、噪声污染和空气污染等。 2.经济风险。在环境纠纷案件中，如果相对人坚持认为是由于执法人员执法不当对自身造成的损失，不服环境执法者做出的行政处罚或是行政决定，多次提起行政诉讼或是行政复
13、议未果，那么不但要耗费精力，承担多次败诉的风险，更要承担对应的经济损失。 四、风险产生的原因 本文认为，环境行政执法的风险产生是各方面因素综合导致其发生的，一种违法结果的发生不仅仅会造成一种风险类型的产生，有可能会导致多种风险的集中发生；另外，一种风险的实际发生有可能是一种原因导致的，但并不能排除是多种原因或是因素相互交织，共同作用的结果。所以对于本文在前文论述的各种风险类型时，并没有采用一种类型一种原因的一一对应的分析方式，而是在将风险类型加以归类后，再将所有可能导致风险发生的原因集中具体分析。下文就是对引发风险产生的原因具体分析概述。 （一）环境政策的普遍适用欠缺民意 首先，我们需要弄清楚
14、为什么环境政策在如今的中国社会会得到如此普遍的适用。当初有关部门在制定政策时，并没有排除以政策行政的成分，当没有法律依据时，依照政策便成为必要，发挥其灵活性，及时补缺法律的漏洞，快速便捷地调整社会生活。但就是那些尚未进行法律转化的党的政策以及政府的指导性环境政策，始终没有跳出人治的框架。在我国执法实践中经常出现执法位阶的错位问题，即执法优先依据“红头文件” ，没有“红头文件”再去寻找规章，最后找法律依据，导致了环境政策在现如今被普遍使用的局面。 其次，环境政策为何会欠缺民意呢？我们知道，一般而言，一部法律的颁布是要经过人民代表审议表决通过的， 它凝结着广大人民的利益，环境法律也不例外，具有直接
15、民主的正当性。而环境政策往往是精英政治的产品，是由少数的决策层根据自己的判断和发展愿望对某一类问题作出决定，然后依靠自身的权威和上下级的服从关系得以推行。其缺点是欠缺民意的基础，因而正当性遭受质疑。 （二）与环境相关的法律、法规的滞后性 本文认为，随着我国社会经济的飞速发展，环境问题与纠纷逐渐显现出来，当然，一定会出现新的以前从未发生的环境问题，而相应的处理办法在当前法律中并不能找到，无法可依，因此，当一些情况出现而又欠缺法律的规制时，行政机关的能动性便必须发挥出来，通过制定行政法规或其他规范性文件进行调整，这也是法律授权行政立法的原因所在。但是在行政立法的同时，因为没有法律授权，欠缺直接民主
16、的正当性是必然的，再或者相关内容与上位法相抵触。比如，细究阜新市环境执法部门所采取的一些环保措施或规定而言，其中一些责令周边企业停产的措施在环境基础法律法规中并没有找到。 （三）环境执法者的自由裁量权缺乏基准 所谓裁量基准就是由行政主体依照制定规范性文件的程序创造出来的比较具体的准则，在日后的行政执法活动中，所管辖区域内的行政机关及其工作人员要统一适用。近年来，由于社会的压力，行政机关在行使自由裁量权时受到了诸多限制，环境执法部门也不例外，所以各级执法机关自身也就逐渐形成了行使自由裁量权的若干基准，形式上制定规范性文件颁布施行。这种裁量基准的确立在一定程度上必然会不可避免地产生一些危害，例如导
17、致裁量的格式化与僵硬化，甚至可能违反法律设定此项自由裁量权的基本目的。 五、风险预防的措施与建议 （一）制定、修改环境责任保险的相关立法 各国的环境责任保险业的发展与该国相关法律制度的发展同步，并且环境责任保险的确立与其他法律制度的完善密切相关。本文认为，应对保险法做最新修改，添加几项关于环境责任保险的条款。在保险法中，应该将环境责任保险归为一种独立的险种，并在环境责任保险合同、保险机构、保险责任、保险险种等方面作具体详细的规定，引起社会的关注，达到预防风险的目的。 另外，加快落实环境侵权责任法的立法进程，该法的制定既要涵盖环境侵权损害赔偿的构成要件、赔偿范围、责任的认定、赔偿数额的确定等实体
18、法方面的内容，相应的还要有关于环境损害赔偿程序上的内容。这样的话，对于环境侵权责任认定的司法审判将会产生巨大便利，希望该法能成为民事基本法中关于环境侵权损害赔偿责任的原则性规定的一面旗帜。 （二）以“法律优先为前提，法律保留为特殊”原则依法行政 本文认为，在环境执法领域，要做到依法行政，必须处理好法律优位与法律保留之间的关系，以“法律优先为前提，法律保留为特殊”原则依法行政。法律优先为一般，就是说立法权应凌驾于行政权之上，行政权不能逾越、抵触法律；而法律保留的精神是对特定事项而言的，特殊情况下，部分行政活动可以不需要法律根据，比如除了行政侵害私人的自由和财产的行为需要法律的根据外，其它的比较简
19、单的行政事项可以不严格按照法律，这就需要执法部门制定完整齐备、合法适当的行政裁量基准。 （三）制定完整齐备、合法适当的行政裁量基准体系 本文认为，自由裁量基准的生成应当是在上位法规定的规制下形成的，某种意义上说，这种裁量基准是地方特色与地方性规章的结合体。“在以行政惯例的存在为前提的这一重要限定下，行政基准反映的是自身对于外部上位规则施加的压力和违反平等原则施加的压力的中和” ，如果这种中和能够保持一种平和稳定的状态，这种自由裁量基准就具备了相当的合理性，从而能够规避因为知识结构与既往习惯引发的环境风险。注释： 汪劲.环境法学（第三版）.北京大学出版社.2014.50，51-52，48-52. 姜明安.行政法与行政诉讼法（第四版）.北京大学出版社、高等教育出版社.2011.91. 白贵秀、高桂林.环境行政执法风险防范研究.广西社会科学.2010（6）.60. 吴凯.环境行政管理中执法风险内控机制之建构.上海管理科学.2015，37（1）.82. 参考文献： 1焦志勇.行政执法风险的防范.首都经济贸易大学学报.2010（1）. 2葛自丹.行政执法风险的内控机制初论.当代法学.2014（5）. 3李凯伟.环境执法纠纷风险的内部控制机制.生态经济.2015（5）.
