1、街头官僚基于公共选择与囚徒困境的决策模型摘要： 首先从政策分析者、政策制定者与政策执行者三种角度，以交通限号为例，在其决策的基础上构建决策模型，从政治和道义两个层面进行打分，分析其决策是否理性与负责。然后运用街头官僚理论，把政策制定与执行者结合起来，与政策分析者（智囊团）进行博弈，最终得出双方都将陷入囚徒困境，使得整个决策过程有可能无效率。 关键词： 公共选择；街头官僚；囚徒困境；智囊团 中图分类号： D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2015）21019204 1 引言 随着我国经济的快速发展，老百姓保有私家车辆也越来越多，由于城市基础交通设施的改善进度跟不上私家车的保有量增
2、速，由此带来了严重的城市交通堵塞问题，而尾号限行问题作为一种解决手段，在中国不同的城市正变得大势所趋。尾号限行作为一种在我国大城市广泛使用的政策，主要有两大政策目标：第一是为了保证绿色空气质量，减轻我国已被广泛诟病的空气污染（诸如 PM2.5）指数，还老百姓洁净天空；另一方面更重要的是缓解由于私家车增加导致的交通拥堵问题，通过行政干预纠正市场失灵造成的拥挤现象。 2 政策分析人、政策制定者与政策执行者决策模型构建 为了便于分析，笔者建立这样一个模型，在该模型中，把政治和道义两个大的方向拆分为五个次级方向，即效率、利益妥协、公平、环保、道德这五个方向。每个次级考察目标各占 20%，从而既保证了这
3、五个次级目标的平等性，又使其总和相加为 100%。其中效率和利益妥协是属于政治方向的，效率是指该政策制定出来能否实现效率的提高，而利益妥协是指该政策在制定的过程中，必须要考虑要多方利益集体的相互制衡，从而最终选择折衷与妥协。另一方面，环保和道德属于道义方向，环保是指该政策的制定不能以污染环境为代价，因为环境问题是与我们每个人的生活息息相关的；道德则是指该政策的制定必须符合人类所共同遵守的道德准则与规范，不能做出违背人类道德准则的决策。需要特别指出的是公平。公平既属于政治层面上需要考虑的问题（任何一项决策的做出都是在追求效率与公平两者中间选择其一，公平与效率永远是决策者追求的两大目标） ，也属于
4、道义层面的范围（因为从人类普世价值观和道德准则来看，公平是必须追求与实现的） 。因此，公平问题在政治层面和道义层面实现了跨界，是两者所共同考虑的次级目标。 如果从政策分析人、政策制定者和政策执行者三个不同的行为主体，从效率、利益妥协、公平、环保、道德五个不同的目标来对其行为的负责性进行打分，每个小项为 20 分，总计 100 分。模型如表 1. 下面对表 2 进行分析，作为政策分析者（智囊团）来说，运用公共选择理论，其行使的职责是尽可能科学合理地对政策制定者提供意见与建议，其在分析政策问题时，会倾向于从理论角度出发，并追求完美，从而使其自身的价值得到体现（对于政策分析者来说，能够提供一份有说服
5、力的提案并最终能够执行，是其自身利益最大化的体现） 。具体到限号问题上来说，其在分析制定决策时，一定会考虑实现效率最大化，毕竟限号问题的出台，就是为了提高车辆的运行效率，避免出现交通拥堵的现象，因为交通拥堵对在路上的所有行车都是一种效率损失，所以政策分析者在分析相关政策时一定会考虑效率，即怎样通过制定政策来提高效率。 对于公平问题，政策分析者无论是从政治层面出发，还是从道义层面出发，都一样会纳入其考虑范围。因为公平既是所有政策追求的目标之一，也是政策分析者作为一个理性道德人所追求的价值观。政策分析者可能会想，由于在限号问题上人人平等，因此，限号是一种公平价值的政策体现，值得提倡。 对于环保问题
6、，政策分析者同样会予以考虑。由于当今全球环境日益恶化，环境保护问题成为任何一项政策都不能回避的问题，对于限号问题同样如此，大规模的私家车数量的增长，在一定程度上造成了对环境的破坏和大气的污染，而作为一项政策措施，限号能够减少不必要的出行，在总体上减少了车辆尾气排放和燃油的使用量，从而减小了对环境的破坏。因此，作为政策分析者，其在提供决策建议时绝对会把环保作为一个很重要的考虑方面。 在道德层面来说，由于政策分析者本身也是这个社会的一员，遵循人类所共同拥有的普世价值观，由于其处在政策制定的上游，无需过多考虑其他利益束缚，因此其一定也会把道德作为其考虑的一个重要的影响决策的方面。限号问题从道德上来说
7、，并没有违背人类所认同的道德规范与行为准则。因此，从这个角度来说，其是值得提倡的。 最应该注意的是利益妥协方面。由于政策分析者处在政策制定的最上游，且最终的决策制定并不是由其直接负责，其只是对最终决策的执行提供参考建议与意见。因此，其倾向于提供一份完美的、纯理论的决策方案，而不会过多考虑各方利益团体的阻碍和相互制衡，也就是说，其在分析决策时，不会把各利益团体相互之间的权力制衡纳入到其考虑的范围之内，其提供的建议与意见是不具有折衷性的。对于限号问题来说，有可能对政策制定具有影响力的企业和团体认为这种公平限号方案损害了其利益，从而进行阻挠，并希望限号措施能够偏向于他们。但是政策分析者并不会过多考虑
8、，特别是在向政策制定者提供意见与建议时。总体来说，对于政策分析者而言，在分析决策制定时，除开利益妥协之外，其在其余的效率、公平、环保和道德四个层面都会进行充分的考虑。也就是说，除开在利益妥协这一项得 0 分外，其在其余四个选择目标上都得到了满分 20 分（对于公平这一目标，其中 10 分属于政治，10 分属于道义） 。从政治和道义两个大的方向进行计算加总得出，政策分析者在政治层面的得分为效率 20 分+利益妥协 0 分+公平 10 分=30 分。在道义上的得分为环保 20 分+道德 20 分+公平 10 分=50 分。 由于政治与道义两个层面的满分都是 50 分，因此我们可以得出结论，针对限号
9、这一问题，政策分析者在政治层面上不一定会对决策负责，而在道义层面上一定会对决策负责。 2.2 政策制定者决策模型 下面对表 3 进行分析，首先，政策制定者是指具体直接的对该项政策的制定具有最终权力的行为主体，运用公共选择理论，由于其对其自己制定的政策负有全部责任，因此其在决策时，从理性人的角度出发，会通盘整体考虑所有可能影响其决策的因素，并作出对其自身利益最有利的决策。 针对本案例来说，由于交通拥堵问题非常严重，对于交通拥堵问题的治理势在必行，具体到限号问题，政策制定者会从以下几个角度来考虑： 首先是效率，毋庸置疑，这是任何一项政策所必须追求的目标，作为政策制定者，如果其制定的一项政策没有效率
10、，这项政策无疑是失败的，从而损害政策制定者自身的利益，因此，其一定会考虑效率问题。限号问题本身就是为了提高公路上车辆的运行效率，从这个角度来说，限号政策的执行势在必行。 然后是利益妥协，政策制定者和政策分析者最大的不同在于，政策分析者在分析政策时，无需考虑相关利益群体的博弈，只需从纯理论的角度来分析，而政策制定者不一样，由于其身在这个官僚系统中，其必须考虑平衡各方面的利益，做出折中的选择，只有这样，其制定的政策才能较好地执行下去，而不会受到太大的阻扰。不然的话，其政策不仅难以执行下去，而且有可能会危险到自身的官位，对自身造成损害，这是政策制定者作为理性经济人不愿意看到的。针对限号问题来说，有可
11、能会出现强有力的固有团体或者企业认为这种限号政策影响了其自身的利益，从而对其进行阻挠。而作为政策制定者，无论是从政策的可执行性，执行所需的成本，还是自身的经济利益角度，都会将这些反对声音纳入自己的考虑范围之内，并选择一种折中方案来实现各方利益团体的平衡，这正是利益妥协的过程。 然后是公平，公平也是所有政策追求的目标之一，作为政策制定者，其必须考虑到老百姓对于公平要求的呼声，在任何一项政策制定中都考虑到这个目标，尽管公平与效率难以兼得。对于限号问题，最公平的做法无疑是一视同仁，所有车辆，无论私家车还是公用车，在限号制度上一律平等，没有特权与精英。这是政策制定者必须考虑到的，尽管难以实现真正的平等
12、。 接下来是环保，环保作为当代人类追求的终极目标，渗透在政府的每一项政策之中。可以这样说，不管是什么政策，只要其违背了环境保护的原则，其就很难执行下去。作为政策制定者，其在制定政策时，必须把环保的原则考虑进去，毕竟作为社会的一员，如果环境遭到破坏，其自身利益也会受到损害。因此，无论是从响应民生的角度，还是从自身生活的角度，其都会把环境保护原则纳入其考虑范围。针对限号问题，毫无疑问，这是一种对环境的利好，车辆少了，自然排放的尾气就少，从而对环境的损害就少。 最后是道德角度，由于政策制定者也是人类大集体的一员，其在日常生活中必须遵守人类所共有的行为准则和道德规范，因此，其一定会从不违背道德准则的基
13、础上来制定政策。涉及到限号问题，由于其本身就是一种针对交通拥堵的解决方案，有利于人民的福祉，因此政策制定者会选择执行这一政策。 综上所述，政策制定者在五个小项中的得分都是满分，也就是说其在效率、利益妥协、公平、环保和道德五个方面都得到了 20 分，从而其在政治与道义两个大的方向上也分别得到了 50 分的满分。政策制定者无论是从政治角度，还是从道义角度，都会对其决策负全部责任。这是由其在政策制定中的关键地位决定的。政策制定者是在宏观上制定政策，为各项微观计划的制定提供依据，并且也是对政策分析者提供的建议与意见的一种反馈，其在整个政策分析、制定与执行中处于一个承上启下的地位，因此，其在制定政策时一
14、定会小心谨慎、统筹考虑，尽量做出一个各方面都满意的决策。这正是其在各个方面都得满分的原因。 2.3 政策执行者决策模型 政策执行者是政策制定者的下级，是政策制定者在宏观上制定了大方向的有关政策后，在可操作层面制定的较为微观与详细的政策执行者，在本案例中对应的是市级交通局，当上层交通部制定好了限号的大的政策以后，这一政策必然会传达给下级各地市的交通局，并要求交通局依照政策对应制定一系列可执行的相关计划。政策执行者相比较政策制定者最大的特点在于其制定计划责任的半直接性半间接性，或者说对其行为负半责而不是全责。每个人都是理性经济人，政策执行者也不例外，当政策执行者出台的一项决策（计划）不能较好的执行
15、，或者老百姓对于这一政策的反响不好时，除了政策执行者要负责任之外，其也可以推辞说不是政策执行得不好，而是上级制定的政策本身就有问题，因此，这也就决定了其对于各个层面考察目标的相对负责而不是绝对负责性。 这一点重要的特性决定了政策制定者在效率、利益妥协、公平、环保、道德五个层面上都只能得到 20 分中的一半分数即 10 分。效率固然很重要，政策执行者必然会追求这一目标，但是上级已经制定了大方向的政策，也是满足效率条件的，自己又何苦再去花费心思继续追求呢？依葫芦画瓢就好，于是，效率问题在政策执行者这里打了一半的折扣；利益妥协也是一样，相比较政策执行者而言，政策制定者面对的权力制衡与利益团体更多，其
16、甚至要把国外的利益团体考虑进去，而作为市级机构，政策执行者面对的权力制衡则主要停留在省市这一级，相对来说利益妥协的考虑也要减半；同理，公平也是政策执行者要考虑的问题，但是其作为终端制定者与执行者，当大的方向的政策已经把公平原则考虑进去时，其制定计划可选择的空间相对而言就要小，因此公平性也要打折；而对于环保和道德来说，虽然政策执行者也是人类群体的一员，也要追求环保和道德，但是从反面来说，当其制定的计划在环保和道德方面受到老百姓的质疑时，其可以推辞说，是因为上级指定的政策本身就没有考虑环保和道德，而不是自己本身的问题，自己只是把上级的政策细化，从而能够部分推卸责任（不能推卸全部责任） 。因此，在环
17、保和道德这两个方面，政策执行者也是得一半的分数。 总结起来，同样作为制定者，政策执行者和政策制定者最大的不同在于其对决策不要负全责，因此，无论从道义上还是政治上，政策执行者都只得到一半的分数即 25 分，其在政治上和道义上都不一定会对决策负责。 3 街头官僚与智囊团的囚徒困境之博弈 基于上述对政策分析者、制定者与执行者的决策模型分析，我们可以发现，在公共选择的基础上，政策制定者是最有可能对自己决策行为负责任的，而政策分析者更多的是扮演智囊团的角色，理论性的需求程度会大于实践中的各方利益平衡需求程度，因此，其在道义上比在政治上更有可能对自己行为负责（或者说其在政治上，特别是在权力平衡上不会对自己
18、决策负责） 。政策执行者作为整个政策过程的下游，决策权力更多地体现在对于政策执行的细化与对应计划方案的决策，因此其在很大程度上受到政策制定者的影响，但同时加入了自己的主观利益诉求与地方级别的平衡。按照李普斯基的街头官僚理论，街头官僚实际上扮演的就是政策执行者与制定者的双重身份：“街头官僚的决策、他们建立的工作程序以及他们设计来对付不确定性和工作压力的机制有效地成为他们实行的公共政策。 ”从这个角度来说，政策制定者与执行者可以合二为一，以街头官僚的身份与智囊团（政策分析）展开博弈。 首先，从效率的角度来分析： 从效率的角度来说，智囊团由于不承担决策失误的责任，因此在政策分析时虽然可以超脱于利益群
19、体之外，置于罗尔斯所说的“无知面纱”的原始状态来分析政策，做到公平合理；但是另一方面，在与街头官僚的博弈中发现，就算政策有效率，所获得的利益也不属于智囊团，因此其在分析时有做出不合理和无效率的决策的动机。 另一方面，正如李普斯基所说， “和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权。 ”街头官僚的自主性使得当其利益目标与上级发生冲突时，会倾向于抵制上级的目标，而运用自身的利益目标来行事。街头官僚所拥有的资源优势使得其在决策制定与执行时倾向于不听取智囊团的决策建议，而不管后者的决策是否有效率（因为如果把街头官僚与智囊团之间的决策
20、交易比喻为市场，也存在交易成本，而这一成本是由街头官僚承担） 。 通过观察可以看出，在道义层面街头官僚与智囊团的博弈与效率层面是类似的。由于街头官僚是处于基层直接与公民打交道的“父母官” ，其绩效和政绩在很大程度上受到管辖内公民的舆论影响（在西方体现为一人一票制） 。因此，就算智囊团提出的政策分析是无道义的，其在政策执行时由于自身具有很大的裁量权，会倾向于在政策中注入道义的成分，使得其政策的执行更受公民欢迎（否则一方面公民的不满会影响街头官僚的职位升迁，另一方面也增大了维稳成本，而这些成本是由街头官僚承担） 。从这个角度来说，不论智囊团的政策分析有无道义，街头官僚在政策制定与执行时都倾向于政策有道义。 另一方面，智囊团在制定政策时还是如前所述，在“无知面纱”的前提下可以不考虑道义而提出最有效率而使公民总效益最大化的政策。智囊团们在政策分析时有可能会有不同的倾向，比如边沁的实用主义，罗尔斯的自由主义或诺齐克的自由至上主义，这种意见的分析有可能会使得最终政策分析是一个折衷和平衡的过程。而且由于智囊团不需考虑政策无道义对自身利益的影响，在作出决策时会较少考虑道义层面的因素，而一位追求效率与效益最大化。 4 结语
