1、论老年人权益保障法实施机制的完善摘 要 法律实施是指通过一定的方式使法律规范的要求和规定在社会生活中得到贯彻和实现的活动，一般包括守法、执法和司法等活动。在全面推进依法治国背景下，我国老年人权益保障法的实施机制在守法、执法和司法等方面有待进一步完善，应当加强公民守法意识培养，加强执法监督，提高司法效率和权威，充分发挥人民调解作用。 关键词 依法治国 法律实施机制 老年人 权益保障法 基金项目：大连民族大学 2013 年度中央高校基本科研业务费专项资金项目“我国老年人权益保障法实施机制研究”阶段性成果。项目主持人：刘灵芝。 作者简介：刘灵芝，大连民族大学文法学院教授，法学博士，研究方向：法理学。
2、 中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-031-03 党的十八届四中全会决定强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施” 。全面推进依法治国，重点就在于保证法律得到有效的实施。我国老年人权益保障法颁布于 1996 年 8 月，并于 2012 年 12月修订，该法的制定和实施对弘扬中华民族敬老、养老、助老的美德，增强全社会的责任意识，有效地保障老年人合法权益具有重要的理论和实践意义。在全面推进依法治国背景下，我国老年人权益保障法实施机制在守法、执法和司法等方面有待进一步完善。 一、我国老年人权益保障法实施机制的特点 法律实施是指通过一定的
3、方式使法律规范的要求和规定在社会生活中得到贯彻和实现的活动，一般包括守法、执法和司法等活动。我国老年人权益保障法规定的老年人权益包括家庭赡养与扶养权、精神慰藉权、婚姻自由权、财产所有权等。我国老年人权益保障法的实施机制包括公民守法、行政机关和有关部门的执法以及司法机关司法活动等方面，其特点体现为以下几方面： （一）倡导全社会优待老人 中华人民共和国老年人权益保障法第 5 条第 3 款规定：“倡导全社会优待老年人。 ”该法还明确规定，保障老年人合法权益是全社会的共同责任。全社会应当广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。 近年来，我国已逐步建立起多层次的社会保
4、障体系，逐步提高对老年人的保障水平。对于社会养老服务体系的建设，我国倡导建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。在我国，老年人权益保障法规定县级以上人民政府负责老龄工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好老年人权益保障工作，并要求国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作。同时，老年人权益保障法规定，基层群众性自治组织和依法设立的老年人组织应当反映老年人的要求，维护老年人合法权益，为老年人服务。 （二）涉老执法部门体系庞大 中华人民共和国老年人权益保障法第八章，以 11 条内容的篇幅，规定了违反老年人权益保障法的“法律
5、责任” ，明确地规定了“有关单位”和“有关主管部门”的责任。 我国老年人权益保障法明确规定，老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关部门处理，不履行保护老年人合法权益职责的部门或者组织，其上级主管部门应当给予批评教育，责令改正。对于家庭成员干涉老年人婚姻自由的，或者对老年人负有赡养义务、扶养义务而拒绝赡养、扶养的，虐待老年人或者对老年人实施家庭暴力的，由有关单位给予批评教育，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。对于家庭成员盗窃、诈骗、抢夺、侵占、勒索、故意损毁老年人财物的，或者侮辱、诽谤老年人的，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。对于
6、养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员不按规定履行优待老年人义务的，由有关主管部门责令改正；涉及老年人的工程不符合国家规定的标准、管理人未尽到维护和管理职责的，由有关主管部门责令改正，并对有关单位、个人依法给予行政处罚。 从上述相关规定来看，老年人权益保障执法主体涉及地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织等，执法部门庞杂且任务繁重。概言之， “有关单位”和“有关主管部门”既包括公安机关、妇女联合会等群团组织、基层群众性自治组织，也包括国家工作人员所在单位或者上级机关、医疗保障和最低生活保障等社会保障机构主管部门、养老机构有关主管部门、履行优待老年人义务的单位的主管部门、涉及老年人
7、工程的所有人、管理人的有关主管部门等。实践中，前述“有关单位”和“有关主管部门”的执法任务庞杂而繁重。 （三）司法救济是老年维权的重要途径 根据中华人民共和国老年人权益保障法的规定，侵害老年人合法权益情形严重的，其当事人应当承担相应的民事法律责任和刑事法律责任。老年人合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。 我国老年人权益保障法明确规定，国家工作人员违法失职，致使老年人合法权益受到损害构成犯罪的，依法追究刑事责任。一是老年人与家庭成员因赡养、扶养或者住房、财产等发生纠纷，可以直接向人民法院提起诉讼。二是干涉老年人婚姻自由，对老年人负有赡养义务、
8、扶养义务而拒绝赡养、扶养，虐待老年人或者对老年人实施家庭暴力构成犯罪的，依法追究刑事责任。三是家庭成员盗窃、诈骗、抢夺、侵占、勒索、故意损毁老年人财物构成犯罪的，依法追究刑事责任。四是侮辱、诽谤老年人构成犯罪的，依法追究刑事责任。五是养老机构及其工作人员侵害老年人人身和财产权益构成犯罪的，依法追究刑事责任；对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的，依法追究刑事责任。六是涉老工程不符合国家规定的标准构成犯罪的，依法追究刑事责任。 实践中，我国各地基层人民法院在处理涉及老年人合法权益纠纷案件中，采取了多种举措，司法救济是保障老年人合法权益的重要途径。 （
9、四）适用人民调解解决家庭纠纷 人民调解作为我国特有的纠纷化解方式，以其便民性、主动性、亲和性和情理法共融性，把大量的矛盾纠纷化解在萌芽状态，大大减少了信访工作量、诉讼工作量和可能发生的违法犯罪，在维护社会和谐稳定中发挥着独特的作用。 为方便促进家庭成员和睦相处，我国老年人权益保障法规定，在家庭生活中，老年人与家庭成员间因赡养和扶养或者住房、财产等权益发生纠纷的，可以申请当地人民调解委员会或者其他有关组织进行调解，人民调解委员会或者其他有关组织，应当通过说服教育等方式化解家庭矛盾和纠纷，对有过错的家庭成员给予批评教育，以便有效地维护老年人合法权益。 二、我国老年人权益保障法实施现状评析 （一）全
10、社会对老年人权益保障关注不足 我国老年人权益保障法明确规定， “保障老年人合法权益是全社会的共同责任” 。但实践中，我国社会各界、各阶层以及全体公民，对老年人权益保障的关注还存在不足。一是法律宣传不够深入，对我国社会人口老龄化问题的认识不足，对老年人群体的关心和重视程度不够， “尊老”远不及“爱幼”的程度，许多老年人晚年的精神生活比较贫乏。二是为老服务工作发展不十分平衡，老龄问题还没有引起全社会的普遍关注，个别地方老年人维权机构不作为。三是为老服务设施尚不够完备，对老年群体的整体公共服务水平有待进一步提高。四是社会上许多人包括一些家庭成员，对维护老年人合法权益认识不足，造成社会上不尊重老人和侵
11、犯老年人合法权益的现象时有发生。五是农村留守老年人的权益保障问题突出，许多农村留守老年人不仅得不到子女赡养，甚至还要一边干农活，一边为外出打工子女看护孩子，老无所依。 （二）涉老执法部门庞杂监督难 如前所述，作为老年人权益保障执法主体的“有关单位”和“有关主管部门” ，既包括公安机关、妇女联合会等群团组织、基层群众性自治组织，也包括国家工作人员所在单位或者上级机关、医疗保障和最低生活保障等社会保障机构主管部门、养老机构有关主管部门、履行优待老年人义务的单位的主管部门等等，队伍庞大、体系庞杂，因而执法监督难度大，工作量也相当大。 （三）司法救济是老年人维权有效途径 随着我国社会老龄化进程的加快，
12、涉及老年人的权益保护问题也日益突出，除传统的赡养纠纷外，再婚、继承、房产纠纷、损害赔偿等涉老案件也不断出现，各地基层人民法院在审理涉老案件中倾力维护老年人的合法权益，取得了良好的法律效果和社会效果。 实践中，我国各地基层人民法院普遍开展了多种多样的活动，采取各种措施保障老年人依法维护其各项权益。如重庆市江津区人民法院，在该区人民法院及各人民法庭立案大厅免费提供诉讼指南、举证须知等资料；在醒目位置张贴针对老年人及行动有障碍人员的诉讼引导电话，以便在需要时全程陪同其立案；对行动有障碍、交通不方便的老年人，可以电话预约、法官上门立案；对无固定经济来源和无力支付案件诉讼费的老年人实行司法救助，符合缓、
13、减、免交诉讼费的，及时办理，让有合理诉求又无经济能力的老年人打官司无后顾之忧，最大程度为老年人“排忧解难” 。 如山东省曲阜市人民法院，注重庭后跟踪服务，及时进行案件回访，了解当事人履行义务情况，督促和确保调解或判决结果的切实履行，同时提醒与老年人分开居住的赡养义务人，要“常回家看看” ，满足老年人精神需求，真正做到案结事了人和。 如安徽省铜陵市人民法院设立了“保护老年人权益合议庭” ，这是该县人民法院切实维护老年人合法权益推出的新举措。 （四）人民调解制度发挥着积极作用 人民调解制度是我国法制建设中一项独特的制度，是指在依法设立的人民调解委员会的主持下，在双方当事人自愿的基础上，以法律、法规
14、和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，耐心疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。 加强人民调解与司法程序的衔接，2004 年最高人民法院颁布关于人民法院民事调解工作若干问题的规定 ，创设了委托调解制度，2007 年最高人民法院发布关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见 ，强调建立和完善引入社会力量进行调解的工作机制。上述文件为创立人民调解与司法程序的衔接，给人民调解制度注入新的活力。目前许多基层法院建立了诉前委托调解机制，人民调解组织在人民法院设立“人民调解窗口” ，负责诉前调解，调解工作的受理范围包括恋爱、婚姻纠纷
15、，赡养、扶养、继承、财产权益等涉及婚姻家庭方面的纠纷等。 三、完善我国老年人权益保障法实施机制的对策 中南大学法学院院长陈云良曾指出：法律得不到有效实施成为当前最大的社会问题。而正是因为法律得不到有效实施，执法不严，司法不公，全社会普遍不遵守法律，致使法律的权威性克减。在全面推进依法治国的背景下，老年人权益保障法作为我国社会主义法律规范体系组成部分，应当进一步完善其实施机制。 （一）弘扬中国传统孝道文化 习近平总书记在主持中共中央政治局就培育和弘扬社会主义核心价值观、弘扬中华传统美德进行第十三次集体学习时强调，把培育和弘扬社会主义核心价值观作为凝魂聚气、强基固本的基础工程，继承和发扬中华优秀传
16、统文化和传统美德，广泛开展社会主义核心价值观宣传教育，积极引导人们讲道德、尊道德、守道德，追求高尚的道德理想，不断夯实中国特色社会主义的思想道德基础。 所谓孝道文化，就是关于关爱父母长辈、尊老敬老的一种文化传统。中华民族孝道文化是中华文化的精髓，代表着中华民族独特的精神标识，在培育和践行社会主义核心价值观的过程中，孝道文化的传承非常重要。大力宣传、弘扬中华民族孝道文化，掀起全社会敬老、爱老、养老、重孝、行孝的优良风气，是中华儿女义不容辞的责任。 我国宪法、法律不仅将赡养父母规定为子女的义务，而且在国家公共福利事业中，不断发展壮大社会主义敬老事业，为老服务的社会保障体系也在不断完善。弘扬中华民族
17、传统孝道文化，构建社会主义和谐社会，具有重要的现实意义。 （二）培养公民自觉守法的意识 博登海默指出：“我们完全有理由认为，如果人们不得不着重依赖政府强力作为实施法律的手段，那么这只是表明该法律制度机能的失效，而不是对其有效性和实效的肯定。 ” 可见，法律的实施还要依靠自觉。换言之，要加大力度普及法律知识，树立法律信仰。从根本上来说，就是要培养公民良好的守法意识。 公民自觉守法是法律实施机制中的重要环节，老年人权益保障法的实施也有赖于公民的自觉守法。华东政法大学副校长林燕萍教授指出：法律实施水平很大程度上与人们的法律意识有关。如果法律没有真正深入到人们的日常生活中，也很难由此衍生出对法律与公平
18、正义抽象意义的真正理解。如果老百姓碰到问题，首先想到的是找熟人、找关系、走后门、甚至上访，不相信法律能保护自己的权益，法律也就难以实施了。据民政部网站消息，截至 2014 年底，我国 60 岁以上老年人口已经达到 2.12 亿，占总人口的 15.5%。当前和今后一个时期，我国人口老龄化发展将呈现出老年人口增长快，规模大；高龄、失能老人增长快，社会负担重；农村老龄问题突出；老年人家庭空巢化、独居化加速等特点。因而，我国应当大力开展人口老龄化国情教育，增强全社会应对人口老龄化意识；要大力加强法治宣传教育，提高全体公民对老年人权益保障法的关注和认识，使老年人合法权益得到有效地保障。 （三）加强对涉老
19、执法行为的监督 老年人权益保障法规定的执法部门，涉及众多“有关单位”和“有关主管部门” ，与司法救济相比，虽然具有某些优点，如无需诉讼费用，成本较低；没有严密的程序，时间较快等等，但是确实存在诸多缺陷，如投诉不便、缺乏严密的程序规则、效力不高等。在我国行政部门中，除公安机关外，只有劳动部门对某些事项的处理规定了程序规则。而其他行政机关和基层群众性自治组织则没有受理和解决投诉的程序规则，权益受侵害的老年人去哪里投诉、以什么形式投诉、处理的期限、处理结果的告知方式及效力等都是不明确的，这无疑会增加受侵害老年人维权的难度。因而，政府及有关部门应当对涉及老年人维权的执法行为加强监察与督促，提高执法效能
20、。 （四）进一步提高司法救济效率 目前我国各地基层人民法院均开通了老年人维权绿色通道，通过电话立案、预约立案、上门立案，让行动不便的老年人能打得动官司；对无固定经济来源和无力支付案件诉讼费的老年人实行司法救助，符合缓交、减交或免交诉讼费的，及时办理，让有合理诉求又无经济能力的老年人能打得起官司。同时许多基层人民法院还加大巡回审判力度，凡涉及老年人的案件，要求下乡就地开庭、调解，以减轻当事人诉累，促使双方调解息诉，并结合乡俗民情，耐心地从法律和道德层面进行教育，促使子女依法履行义务，达到案结事了的效果。 在全面推进依法治国的背景下，为加强对老年人合法权益的保障，建议我国各地基层人民法院进一步提高司法效率，快立、快审、快结涉及老年人权益保障的案件，使老年人合法权益得到及时、有效的保护。 （五）充分发挥人民调解优势 人民调解制度优点在于符合我国国情、民情，能够更好地达到纠纷
